20世纪80年代中期，中国开始了有组织、有计划、大规模的扶贫开发行动。1994年，国务院制定和发布了《国家八七扶贫攻坚计划》，这是我国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。纲领目标明确规定，力争用7年左右的时间解决当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题。到2000年底，我国农村贫困现象明显缓解，贫困人口大幅度减少。按照国家贫困标准^[1]，农村贫困人口总规模为3209万人，农村贫困发生率为3.5%。为继续解决农村剩余贫困人口的温饱问题，继续实施大规模的扶贫开发计划，推进全面建成小康社会，国家开始调整宏观发展战略和政策，以扭转长期以来以农业支持工业、农村支持城市发展的政策，同时酝酿出台了新的扶贫纲要，即《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》。在继续使用绝对贫困线的基础上，采用低收入扶贫标准，采取一系列脱贫措施来减少农村贫困人口，促进其稳定解决农村贫困人口温饱问题。

一 《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》制定的宏观经济社会发展背景

在“九五”期间，政府采用了扩大内需、调整结构和深化改革、扩大开放等一系列政策措施，促进了我国宏观经济和农村经济继续保持稳定增长态势，经济运行质量明显提高，国民经济发展出现重要转机，全面完成了“九五”计划的主要任务，为完成《国家八七扶贫攻坚计划》创造了条件，也为新时期反贫困斗争打下坚实基础。但农民收入增长的持续放缓，一些受灾地区出现返贫现象，影响了部分地区反贫困目