从1999年开始，国有企业在减债脱困和减员增效等政策支持下才逐渐走出困境。造成国有企业困境的原因除了企业经营机制不活导致的竞争力较弱外，主要是国有企业承担了各种政策性负担。这些负担主要有三大类：社会性负担、债务负担和战略性负担。