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“四方”限制:解决印度洋—太平洋地区的中国投资问题
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原文标题:Quad Restrictions:Addressing PRC Investment Concerns in the Indo-Pacific

文章框架:虽然经济差别很大,但美国的“四方安全对话”盟友可以深入了解各自的对外投资政策,寻求经济发展与接受中国投资可能带来的安全问题之间的“平衡”;尽管地理位置相近,但中国在日本的投资规模并不大,2017年仅为9.96亿美元;日本首相安倍晋三推动日本政府放弃历史封闭性,并采取更多措施吸引外国直接投资;澳大利亚难以达成类似日本的平衡,但最近投资审查制度正朝着更严格的方向发展;担心国家安全的澳大利亚中央政府与急于与中国投资者达成交易的州政府之间存在持续的紧张关系;2016年3月,澳大利亚政府正式制定了更严格的外国投资规则;与澳大利亚一样,中国已成为增长最快的印度外国直接投资来源之一;自2014年总理纳伦德拉·莫迪上任以来,印度政府加速解除了对外国投资的限制。

观点摘要:

1.虽然经济差别很大,但美国的“四方安全对话”盟友可以深入了解各自的对外投资政策,寻求经济发展与接受中国投资可能带来的安全问题之间的“平衡”。美国政府最近通过强化美国外资投资委员会(CFIUS)的职能来加强对中国在美境内投资的强硬态度,但美国在中国“后院”的安全合作伙伴并未完全效仿其做法。在美国,主要担忧在于中国的外商直接投资(FDI)是“特洛伊木马”——当中国公司在开放经济体中投资能源、交通和通信等关键部门时,中国政府就可以获得关键的、可用于军事目的的技术、数据和基础设施。中国投资还可以为合法和其他类型的技术转让奠定基础,并削弱美国的长期联盟,使美国联邦政府与州政府立场不一致,一些人可能会以商业利益为由来为中国做辩护。印度、日本和澳大利亚是美国在“四方安全对话”中的合作伙伴,它们面临与美国相同的国家安全威胁,但并非所有国家都通过加强对入境投资的审查来应对这种安全威胁。在解决这些问题时,日本已经设法在避免国家安全风险的情况下允许一些入境投资,“四方安全对话”的其他成员可以效仿日本的做法。

2.尽管地理位置相近,但中国在日本的投资规模并不大,2017年仅为9.96亿美元。近年来,中国公司已投资日本的金融、银行、零售和技术以及电子商务领域,腾讯、京东、唯品会等公司最近在日本设立子公司或与日本公司合作。这些投资行业不属于敏感行业,但这也完全是经过精心设计的。日本最初的外国投资法即《外汇和对外贸易法》制定于1949年,其对外国投资设置了严格的界限。如果外国公司收购日本公司的股份超过10%,那么所有外国直接投资都必须通过日本银行向日本财务省备案。《外汇和对外贸易法》还要求那些希望投资国防、能源、农业和畜牧业、金融服务业、高科技或其他类型制造业等关键行业的外国公司提前6个月向财务省提交国家安全审查报告。《外汇和对外贸易法》的国家安全条款赋予财务省和相关部门在国家安全受损的情况下调整或取消外国投资项目的权力。

3.日本首相安倍晋三(Abe Shinzo)推动日本政府放弃历史封闭性,并采取更多措施吸引外国直接投资。作为经济改革计划的一部分,安倍晋三政府建立了“投资顾问分配制度”,使外国企业更容易与日本政府协商。该制度指派一名国务大臣为外国企业提供咨询服务和支持,这些外国企业至少需要投入1.8亿美元,在日本拥有500多名正式员工,并由日本政府确定为战略公司。已获“投资顾问分配制度”批准的9家公司中有7家来自美国,没有一家来自中国。这在一定程度上是由于中日两国之间的不信任:在2017年12月的民意调查中,66.5%的受访者表示,中日之间的相关摩擦是影响中日关系发展的障碍。

4.澳大利亚难以达成类似日本的平衡,但最近投资审查制度正朝着更严格的方向发展。外国投资对澳大利亚经济发展至关重要,澳大利亚拥有世界上最大的经常账户赤字之一。如果没有外国投资,则在很大程度上,澳大利亚经济无法增长。外国直接投资已经支持了120万个澳大利亚就业岗位(占澳大利亚全国劳动力的10%),促进近25%的澳大利亚工业和出口增长。中国对澳投资在过去10年飙升,自2012年以来的增长超过20%,在2017年成为澳大利亚第9大投资来源者。澳大利亚还从中国香港(澳大利亚第5大投资来源者)获得了价值900亿美元(约合116.6澳元)的大量投资。中国内地和香港在澳大利亚的总投资额几乎与澳大利亚第4大投资来源者日本的投资一样多。基于这些现实,澳大利亚直到最近还维持着相对宽松的外国投资制度。与美国外国投资审查委员会可以自行封锁交易不同,澳大利亚外国投资审查委员会只可以针对该国主要的外国投资提案向财政部提供建议。最终的决定权在财政部,财政部可以并且经常将这种权力下放给下级官员。此外,直到2017年,澳大利亚财政部一直临时评估外国投资提案,这意味着澳大利亚没有确定关键部门名单,在这些关键部门,出于国家安全原因,外国投资应该受到限制。

5.担心国家安全的澳大利亚中央政府与急于与中国投资者达成交易的州政府之间存在持续的紧张关系。2015年,澳大利亚北领地政府与中国岚桥集团签订了达尔文港99年的租约。尽管主要的外国投资应该得到澳大利亚外国投资审查委员会的批准,但北领地政府和中国岚桥集团利用了一个漏洞,即州和地区政府在出售其关键基础设施之前不需要澳大利亚中央政府的批准。这笔交易促使时任美国总统奥巴马(Barack Obama)向澳大利亚时任总理马尔科姆·特恩布尔(Malcolm Turnbull)提出异议。澳大利亚中央政府官员与美国有着同样的担忧:这项租约只保证澳大利亚海军在99年租约期间拥有25年的港口全权使用权,另外,岚桥集团以前在巴拿马港口的投资恰逢巴拿马政府承认只有“一个中国”并与台湾“断交”之际。

6.此后不久,2016年3月,澳大利亚政府正式制定了更严格的外国投资规则,修订了2015年的《外国收购与接管法》,要求所有重要的基础设施收购——包括来自州和地区政府的收购项目——均接受澳大利亚外国投资审查委员会的审查。2017年1月,澳大利亚政府宣布成立“关键基础设施中心”,以便就国家安全事宜向澳大利亚外国投资审查委员会提供预先建议,并保护高风险资产和如能源、电信和交通等部门的机密档案。为了支持“关键基础设施中心”,澳大利亚议会通过了2018年《关键基础设施安全法案》,该法案要求关键基础设施的所有者和投资者提交报告;授予内政部权力,要求关键基础设施的所有者、运营商和投资者提供信息;允许政府直接干预关键基础设施,以减少国家安全风险。虽然澳大利亚对外国投资的改革方式在取消澳洲电网协议中起了作用,但现在判断这些改革能否达到总体预期效果还为时尚早,因为澳大利亚的州和地区政府似乎仍然渴望获得中国投资,即使是那些与中国政府有联系的中国国有企业的投资。值得注意的是,维多利亚州最近绕过澳大利亚中央政府签署了加入“一带一路”倡议的谅解备忘录。

7.与澳大利亚一样,中国已成为增长最快的印度外国直接投资来源之一;在过去10年中,中国在印度的外国直接投资增长了一倍多。然而,与澳大利亚不同的是,印度政府采取了对中国投资欢迎的态度,这有利于缓和两国之间时而对立的地缘政治关系。到目前为止,中国的投资主要流入印度的数字初创企业,印度政府正在取消阻止中国在国防、电信和基础设施等关键领域进行投资的保护措施。独立后,印度维持限制性的外国直接投资政策,这有利于维护国家主权,并抑制资本流出。印度政府从20世纪90年代开始实施开放的外国直接投资政策,并于1991年实施新工业政策,该政策几乎开放所有部门,允许某些行业的外资股权占比达到100%。今天,大多数外国直接投资无须经政府批准即可投资于印度(即“自动许可”)。在其他领域,如原子能部门,外国直接投资需要经过政府批准进入(即“政府许可”)。

8.自2014年总理纳伦德拉·莫迪上任以来,印度政府加速了对印度外国投资限制的解除。2017年5月,印度取消了外国投资促进委员会,强调通过政府途径加速吸引外国直接投资的愿望。这一变化将外国直接投资提案的批准下放给相关政府部门。更广泛地说,作为“印度制造”倡议的一部分,莫迪政府放宽了对国防等关键部门的限制,现在通过“自动许可”允许外国投资的比例高达40%,并且外国投资还可以通过“政府许可”获得更大的投资比例。无须事先批准,印度现在还允许非核能发电、输电和配电基础设施行业的外资股权占比达到100%。印度认为中国对其造成地缘政治威胁,所以迄今为止一直在抵制“一带一路”倡议。然而,虽然印度竭尽全力劝阻其邻国不接受中国的投资,但它继续放松对外国直接投资的限制。如果不充分考虑国家安全,那么印度就有可能犯下与澳大利亚相同的错误。

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