卫生健康服务系统要接受多个政府部门的管理，而这些部门颁布的指令往往含糊不清，有时甚至相互冲突，之所以如此， 是因为没有清楚界定公立医院的职能、责任，法律和政策框架不健全，管理体制不完善，治理结构不明晰，且颁布指令的政府部门的政策和利益关注点也不一致。