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国家资历框架制度起源于20世纪80年代的英国，近半个世纪以来在全球化的推波助澜下，在全球150多个国家和地区得以扩散。功能主义理论已经无法解释这种制度的全球扩散，因为大多数国家的国家资历框架在实施过程中虽然采取了既定的结构，但都未真正意义上实现其最初设定的全部功能。有关学者梳理了各国国家资历框架的13个功能性目标：使教育和培训系统及其组成部分更加透明、易于理解；增加教育和培训系统的连续性和协同性，使二者更加统一；在不同学习项目之间提供流动机会；将知识和技能模块化，认可非正式和非正规学习；将职业教育和普通教育公平对待；提供问责和控制的工具；根据现实需要，更新和扩展标准；使教育系统更具需求导向，增加学习者和雇主的话语权；提升学习质量；增加学生和劳工的国际流动；提供与区域性框架对接参考；推动终身学习；变革经济和社会。13个目标中只有前3个目标得以实现。如果说，国家资历框架的功能并未如预期那样得以实现，那么各国政府如此推崇的原因又何在？社会学的制度主义提供了一种可能的解释，即各种标准化的现代组织、教育和科研形式在全球的传播过程并非理性选择模式，而是一种文化选择模式。也就说是国家资历框架及其支持性制度规范起源于“世界社会”——一种体现自由主义价值观的模糊概念。在制度理论看来，国家资历框架这一制度的全球扩散与其他领域的全球扩散没有什么不同，尽管推动扩散的因素不完全明确，但都是基于对标准模板、“全球脚本”或领先制度的同构模仿而进行的。这一过程主要是全球性和自上而下的，国家和地方机构的作用则不那么重要。制度理论淡化了国家和机构在国家资历框架中的作用，固然能解释这一制度的全球扩散，却无法解释不同国家在资历框架实施中的效果差异，即为什么英国、德国、中国香港等国家/地区在国家/地区资历框架的实施上较之其他国家和地区更为成功，这说明还需要进一步更为深刻的解释。
任何一项教育领域的制度改革逻辑都可被区分为“宏观”和“微观”两个层面。宏观层面指教育的层级化形式、权力关系和机构的等级形态，是最外显的对制度改革的限制性力量。微观层面包括具体实践、互动模式以及社会信任与接受资历的共同价值观。
从微观层面的制度逻辑来看，国家资历框架的成功取决于教育中传统的层级化形式、权力关系、机构的等级形态、互动模式、共同价值观等能否实现变革，取决于新的信任共同体能否建立。在韩国、俄罗斯、南非、巴西这些新兴经济体中，国家资历框架（或学分银行）未能获得成功的根本原因就在于微观层面的制度逻辑未能实现，新的信任共同体未能建立。
需要特别注意的是，国家资历框架在西方的兴起和推广有其特殊的政治背景：受新自由主义意识形态影响及全球化/区域化的迫切需要（以欧盟为代表），国家资历框架成为一种重要的政治工具而并非单纯的教育制度。实际情况是，西方各国的国家资历框架并未像理想中实施得那么顺利，对教育系统外部的作用非常有限。西方国家的国家资历框架仅仅提供了一个工具，但在涉及多个利益主体的情况下，缺乏资源、动机、信任机制及其他政策工具的整体配合，导致其在实际操作及监管、问责等环节中问题频发，并普遍存在官僚化、高成本的现象，并未形成理想的雇主与学习者的需求导向。我国在建设国家资历框架时，应综合考虑我国国情及文化、政治及社会环境，谨慎采取相应行动，不可一味照搬。
世纪之交以来，我国将促进终身学习和建设学习型社会作为实现教育现代化的重要途经。2002年中共十六大正式提出了“形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”，2003年十六届三中全会上进一步提出“构建现代国民教育体系和终身教育体系，建设学习型社会”的目标，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》把“构建体系完备的终身教育体系”视为教育改革与发展的重要战略，2019年10月《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》再次强调要“完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制，加快发展面向每个人、适合每个人、更加开放灵活的终身教育体系，建设学习型社会”。
作为构建终身教育体系一项重要的制度尝试，国家资历框架及相关的学分转换制度、学位与职业资格衔接制度等自“十三五”规划以来多次出现在国家教育改革的政策文本中。2016年，教育部印发的《关于推进高等教育学分认定和转换的意见》提出试行各类高等学校之间学分转换，建立个人学习账号和学分累计制度，畅通继续教育、终身学习通道；同年印发的《推进共建“一带一路”教育行动》也提出“呼吁各国加快推进本国教育资历框架开发，助力各国学习者在不同种类和不同阶段教育之间进行转换，促进终身学习社会建设。共商共建区域性职业教育资历框架，逐步实现就业市场的从业标准一体化”。2019年1月，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》要求完善学历教育与培训并重的现代职业教育体系，探索学历证书和职业技能等级证书互通衔接，资历框架建设、学分银行和1+X证书制度相连出现；2020年9月，国务院学位委员会和教育部共同印发《专业学位研究生教育发展方案（2020—2025）》，要求创新专业学位研究生培养模式，产教融合培养机制更加健全，积极完善专业学位与职业资格准入及水平认证的有效衔接机制。
我国一些地区和专业领域也尝试进行了资历框架建设的探索。我国推动国家资历框架建设的利益群体主要有三类，一是国家开放大学体系，旨在提高非正规教育的社会合法性和认可程度；二是负责认证学历、学位的国家部门，如学位中心、教育部就业指导中心、留学服务中心等，旨在推动我国教育对外开放，提高国际对接效率；三是广东、上海、香港等省市，在学习型城市建设中尝试进行城市终身教育体系建设中的资历框架和学分银行建设。已有实践大致呈现出三类模式：一是开放大学系统以开放大学为中心，整合其他形式教育资源，并与自学考试平台开展合作互认。譬如，国家开放大学于2014年发布的“学习成果框架”将资历系列分为10级，其成果范围覆盖学历教育学习成果、非学历教育学习成果和无定式学习成果，与世界其他资历框架基本一致。二是城市或地区终身教育体系建设中的资历框架和学分银行建设，譬如广东终身教育资历框架、粤港澳大湾区资历框架、中国香港地区资历框架、上海学分银行、陕西高等继续教育学分银行等。三是以行业和职业为核心的资历框架建设。譬如，教育部2011年实施的“卓越工程师教育培养计划”将卓越工程师的培养分为本科、硕士和博士三个层次，并制定了相应的认证标准。
已有政策探索和实践尝试为我国构建资历框架提供了重要基础，但目前我国还没有建立国家统一的资历框架。世界各国资历框架建设的实践逻辑和不确定性提醒我们，在考虑我国资历框架的建设策略时，需要探索一条不同于大多数妥协的折衷方案的中间道路，这条中间道路尤其需要充分考虑我国教育文化传统和教育治理体制的特殊性对构建资历框架的双重影响。
在教育文化传统上，“学以为己”和“君子不器”两种理念的影响使中国历代读书人形成了“学而不厌”和“博学而不穷”的学习精神，追求个人完善的目标使得终身学习成为践行信仰、寻求人生乐趣的重要方式，这为构建指向终身学习的资历框架提供了重要支持。但同时，科举形成的“务记揽，为词章，以钓声名取利禄”的功利学习观和强大应试传统使学历教育成为我国学习者认可的“正统”内容。也因如此，长期以来我国职业教育体系处于教育系统的底层，其地位、功能和质量都还有待完善，这将不利于资历框架提高劳动力和技能供给的功能发挥。
在治理体制上，我国作为一个“超大国家”，受教育人口的规模巨大，区域间、城乡间的差异性与多样性复杂，这都给治理带来了巨大的挑战，使得我国国家治理的基本逻辑在放权和收权之间维系微妙平衡，既要通过放权促进各类主体发挥积极和主动性，又需要收权使社会处于政府的管理之下，保证社会秩序的稳定。国家治理体系的特点对教育及其治理具有重要影响，强大的政府力量和影响始终是我国教育治理体系的底色，这为国家资历框架建设装上了强大引擎。但同时，我国的教育行政体制是以中央集权为基础，中央教育行政与地方教育行政相结合的体制，使我们在建设国家资历框架中面临办学模式单一和多元社会需求之间的矛盾、教育普及化进一步发展和各级政府教育管理水平之间的矛盾，以及各区域之间发展不平衡的矛盾。
由此可见，倘若以构建国家资历框架作为我国构建终身教育学习体系的路径选择，还需一切从我国实际情况出发，充分预计到建设过程中所面临的挑战和可能造成的影响，在此基础上谨慎采取相应行动。习近平总书记站在党和国家发展全局的高度指出，“形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”是一个关系到中华民族能否持续发展、能否实现民族复兴大业的战略问题。当前，我国正处于“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期和中华民族伟大复兴的关键期，在此背景下建设服务全民终身学习的教育体系是新时代教育改革与发展的新主题、新方向、新目标、新任务。但如何实现一个终身学习的社会还须从长计议，能否建立一个有中国特色、中国气派、中国风格的终身教育体系，将最终取决于我国推进教育改革与实践的领导力和意志力。
