公共政策作为对利益的权威性分配依据，其在运行的各个阶段，尤其是在政策的执行阶段，会牵动利益相关方的关注，使得政策执行者将面临来自外部的压力或诱惑。当政策执行者被来自公权力外部的团体或个人捕获时，其执行的公共政策公共性就有流失的风险。政策执行者与常人一样有自身的利益追求，所以在政策执行过程中需要激励因素的存在。激励因素可以划分为正方向型和反方向型：前者是奖赏；后者是惩罚。当公权力内部主体或政治体系内部主体所提供的激励弱于外部激励的时候，作为理性人的政策执行者就在成本—收益分析的基础上，选择接受外部激励，那么他们就有可能在政策执行过程中使公共政策的公共性让位于对其提供激励的外部团体或个人的一己私利，特别是公权力处于“黑箱”状态下运行的时候，即监督机关不了解、舆论媒体不报道、民众不清楚的情况下。