行政契约是游离在行政行为与民事契约之间的一种特殊形态，它包含着两个变量，一是合意的程度，二是存在类似于行政行为的权力因素。基于此，应将行政契约定义为“以行政主体为一方当事人的发生、变更或消灭行政法律关系的合意”。在同时兼有这两个变量中的因素时，行政契约才能成立。