具有科层属性、法律规制严格的政府组织一般会依照宪法、法律的规定以及政府组织的基本准则建立起纵向的、等级明确的权力关系。但随着经济社会的发展，尤其是区域经济一体化进程以及区域公共问题的出现，政府间逐渐建立起横向的网络。这个网络经历了初期的概念倡议到行动协同再到价值认同的过程。当然，一切网络关系的构建往往基于问题而产生，同时也会伴随着新问题的出现，这就是组织生态的基本法则，新的组织结构产生新的互动，新的互动必然形成新的格局和新的命运，与之伴生的则是新的问题。新问题的出现是挑战更是机遇，只要能够找到有效的协调机制来应对政府间关系的裂痕、缝隙和冲突，就能避免“新生劣势”，这是政府组织间关系持续稳定发展的关键。