国家公园内外的管理体制、要求及国土空间用途管制方式是有明显区别的，因此边界决定了利益结构。正是因为这种区别，对国家公园而言，怎么管决定了怎么划。根据《总体方案》，国家公园“属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线管控范围，实行最严格的保护”，但这并不意味着把国家公园管成禁区，相关文件、政策法规、规划在这方面的科学性一直在加强，弹性管理、核心区允许的人类活动等都已被明确表述，且《总体方案》也明确“统筹考虑自然生态系统的完整性和周边经济社会发展的需要，合理划定单个国家公园范围”。但因为对中央生态环保督察一些案例的误解和对“最严格的保护”的望文生义，在全国多数国家公园正式设立后或创建中把国家公园范围面积划大的情况下，有些地方认为国家公园管得越宽，地方发展的束缚就越多，因此在划定国家公园边界时将国家公园划得尽可能小，将有经济开发潜力或现有产业较多的区域都尽量调出国家公园范围——罔顾这些区域中有些也正好是生态系统完整性不可或缺的。这样，在操作层面，就产生了两方面问题：①空间结构上，国家公园就是空间连续的整体吗？如果不一定，怎么才能从生态系统完整性角度做到生态保护第一？②国家公园管理机构就不参与社区管理吗，尤其在社区已经从国家公园抠出来的情况下？