促进一国经济发展的因素是多重的。探讨一个国家的经济成长过程，单从经济因素去分析，往往无法得到全面的解答。非经济因素对经济成长可以产生举足轻重的影响。在非经济因素中，政府的地位和作用是最为重要的，这在当代发展中国家尤其如此。1983年，经济学家劳埃德·雷诺兹根据对41个当代发展中国家一百多年发展的历史资料所作的分析，得出结论说：“经济发展中一个最为重要的解释性变量是政治组织和政府的施政能力。”470736本文即试图从这样一个视角来分析韩国的发展道路，并进而探究“东亚发展模式”的若干特征。

从20世纪50、60年代起，东亚地区的日本、韩国、中国台湾、中国香港、新加坡等国家和地区先后实现了经济起飞，其中日本更是已成为世界经济大国。这一“东亚现象”引起了世界各国学者广泛的兴趣和关注，他们从各种不同的角度分析、研究、解释促进东亚经济高速增长的种种因素，得出了不同的结论。

东亚各国（地区）卓越的经济表现，都发生在儒家文化圈内。这一事实使一些敏感的学者认为东亚独特的儒家文化传统或许是这一地区经济高速成长的根本原因。这一派学者有赫尔曼·卡恩、罗德里克·麦克法夸、彼得·伯格以及同时强调存在其他因素的金耀基等。以社会学家彼得·伯格（Peter Berger）为例，他认为，东亚发展的经济特征是跟其独特的社会和文化特征相联系的。这包括：非常强烈的、成就取向的工作伦理，高度发达的集体团结意识；教育的极高威望；浓厚的英才统治准则和体制。伯格相信，东亚各国经济表现的一个关键变项是儒家伦理。470737“文化论派”在讨论东亚的经济成就时力图揭示该地区独特的文化特征对其经济发展的贡献，这无疑是有意义的。问题在于，分析文化特征不能只停留在价值观念和意识形态领域，也不能把一个国家的文化价值观念从社会政治条件中抽离出来孤立地加以考察，否则就很容易夸大和扭曲。

新古典主义是解释韩国和东亚经济成长的又一个流派，其核心是认为只有自由市场制度才能促进一个国家经济的发展。这一派的代表人物是经济学家贝拉·巴拉萨和安妮·克鲁格以及他们所代表的国际经济机构如世界银行等。他们认为，韩国（以及东亚总体上）经济的优异表现乃是让自由市场充分发挥作用的结果。国家干预基本不存在，国家所提供的只是让企业家们施展才干的有利环境。一句话，是能够自我调节的市场和自由贸易导致了韩国和东亚的经济成功。470738

笔者认为，新古典主义对韩国发展过程的解释具有一定的合理性，但同时又有较大的局限性。韩国经济发展过程中大量存在的进口控制、金融控制、出口指标制度和产业指导政策等是古典主义的经济理论所无法解释的。事实表明，政府引导了市场，政府所起的作用是非常积极而广泛的，政府指导经济之手是随处可见的。新古典主义注意了经济增长的纯经济方面，却基本忽视了非经济的方面。

我们认为，韩国的经济发展，走的是一条在政府主导下实现资本主义工业化的道路，其主要特征，是在实行私有财产制的前提下，国家力量与市场力量高度融合，政府凭借国家的力量制定经济计划，确立发展目标和发展方向，并有效地运用各种资源，推动经济走向高速成长。这是一条与西方自由资本主义十分不同的发展道路，它是由韩国所处的历史条件所决定的。在经历了长期的殖民统治、国家分裂和朝鲜战争后，韩国直到20世纪60年代初仍是一个贫穷落后的农业国，大力发展国民经济成为当务之急。60至70年代，韩国在国内面临着复杂的社会和政治矛盾，外部又面临着冷战背景下的南北对峙局面。在这种历史条件下，韩国选择了以国家统驭社会、以政府主导私营部门、全力发展资本主义经济的道路，政府在这一过程中起了至关重要的作用。

韩国经济高速成长的基本前提是长期、持续的政治稳定。“在没有安全保障的环境下，不论是国家投资还是私人投资，其经济都是不可能取得持续增长的。”470739六七十年代的韩国与1961年前最大的不同，正是在于拥有了经济增长所必需的持续稳定的政治环境，并且政府全力以赴致力于经济发展，使1961年成为韩国政治经济变迁的一个转折点。在这一前提下，政府采用各种方式和手段推动经济成长，其中包括官民合作、产业政策和金融控制等。

产业政策是韩国政府指导经济发展的一项重要手段。在经济增长的不同阶段，政府都根据国家发展战略确定优先发展的目标产业。对于目标产业，政府从资金、技术、资源、信息等各个方面予以全力支持，对处于起步阶段的幼稚产业，政府先是运用保护政策予以扶植，待其具备一定的国际竞争能力后，就毫不犹豫地将它推向国际市场。韩国的产业政策，先是发展基础原材工业，继之发展轻工业中的劳动密集型出口产业。在通过发展轻工业积累了技术经验和资金后，又发展重化工业，进而出口，逐步实现产业结构向高层次的转化，470740这种产业发展战略和产业政策对韩国的经济增长产生了重大的推进作用。

跟产业政策密切相关的是金融政策。如果没有金融政策的支持，产业政策就不能充分发挥作用。470741为了给国民经济发展计划筹措资金，韩国政府长期实行金融控制政策，通过直接管制银行系统，将资金分配给政府确定重点发展的产业。商业银行被禁止按照市场利率贷款，而必须按照政府的要求向出口商提供优惠贷款，向目标产业中的特定的企业提供长期贷款。470742尽管80年代韩国的金融体系在一定程度上实行了自由化，但韩国政府对金融市场的控制仍然比大多数发达和发展中国家大得多。470743

通过运用这些手段，韩国得以长期维持经济高速增长所要求的高投资率。1960～1970年，韩国的投资增长速度比其他63个中等收入国家中的任何一个都要快，1970年到1980年则比除了一些石油输出国之外的任何国家都快。在这个过程中，投资在总支出中所占的比重或投资率，从20世纪60年代初的不到15%上升到80年代前期的30%以上，高于其参照国的平均水平。470744更为重要的是，资金被严格控制运用于生产性投资，以扩大生产能力和增加产出，提高劳动生产率。在韩国大规模举借外债为重工业提供资金这一时期，外债与国民生产总值的比率大致保持不变，只从1972年的34%略微下降到1979年的32%。这说明，外国信贷得到了有效的运用，从而使产出不断增加，生产能力不断扩大。

所有这些都表明，韩国的经济发展是一种政府主导的经济发展。正如政治领域的变化往往是一个国家经济发展的先导一样，20世纪60年代初一个发展导向的政府的建立，是韩国经济成长中的转折点。在这一背景下，韩国政府与民间逐渐形成了一种密切合作、相互协调、官民一体的格局，私人企业在政府的指导和驱动下，发挥了巨大的能动作用和创新精神。正如金日坤所指出的：“韩国人有极强的适应力，有应付任何事件的韧性和顽强的性格。因此，当他们为了一个目标，互相理解，共同奋斗的时候，就能迸发出巨大的能量和激情。”470745政府的政治动员力，人民要求变革的强烈愿望与私有企业制度和市场活力的有机结合，产生了巨大的推动力量和高效率，使韩国经济走上了高速成长的轨道。

韩国的发展道路在一定程度上反映了“东亚发展模式”的若干重要特征。

东亚发展的历程是一个在政府主导下实现资本主义工业化的过程；这里所说的“政府主导”，其关键并不是指政府要全面介入本国的经济活动。任何国家的政府出于某种需要都要在一定程度上介入经济。问题是东亚各国（地区）的政府是以什么方式介入经济的？运用了哪些手段？其立足点又是什么？

新古典主义学者曾经指出了政府的六项必要经济功能：

（1）保持宏观经济稳定；

（2）提供物质基础设施，尤其是那些固定费用（相对于可变费用）高的设施，如港口、铁路、灌溉和排污系统；

（3）提供“共用品”，包括防务和国家安全、教育、基础研究、市场信息、法律制度和环境保护；

（4）促进有关改善劳务、资金、技术等市场的制度的发展；

（5）抵消或消除由于市场失效而引起的价格扭曲；

（6）进行收入再分配，满足最贫穷者的基本需求。470746

这六项功能是从西方各国政府的实践中总结出来的，称得上是标准的政府经济功能的概括。但是，如果拿来套用，指导东亚地区的政府在经济发展过程中的所作所为，就可能张冠李戴。那么，东亚各国（地区）政府与西方各国政府的功能差异在哪里呢？从根本上说，在于政府与市场的关系。470747

西方各国政府（以美国为代表）最注重的是维护市场规则，使经济竞争按照一定的规则来进行，如颁布反托拉斯法令、防止垄断，保证公平交易等，而东亚各国（地区）政府除了让市场上的各个主体去进行激烈的竞争外，还确定它们竞争的方向，也即确定哪些工业应先发展，哪些工业可后发展；哪些工业必须培植，哪些工业可以淘汰，并运用国家的力量予以推行。在这种情形下，企业要得到发展既是由市场决定的，也是由政府控制的。对确定优先发展而又处于起步阶段的幼稚产业，政府采取各种措施予以扶植。当政府确定要重点发展的某个领域中有企业经营不善、难以为继时，政府会要求乃至指示强势企业予以兼并，而这在美国毫无疑问是由市场去决定的。因此，西方资本主义社会中政府着力于跟从市场，东亚资本主义社会中政府则着力于引导市场；前者行为的特点是防止性的，后者的特点是促进性的。

在东亚各国（地区），由于政府在很大程度上掌握着信贷分配，因而便掌握了指导经济的重要杠杆。企业作出的决策只有与政府确定的目标相一致时，才能获得政府的信贷支持。因此，企业不完全是依照市场情况作出决定的；而是在政府政策指导下，从而在某种意义上是与政府共同作出决策的。这就使企业追求短期利润的行为得到抑制，保证了符合国家整体利益的长期投资项目能得到执行。盛田昭夫认为，过于强调利润，是美国工业走下坡路的原因。战后日本企业的动机与方向已和政府发展目标相配合。相反地，美国企业的动机和方向则注重个人赚取短期利益的能力，因而企业缺乏长期的规划。470748为了保证和扩大长期投资，东亚各国（地区）政府都运用国家的力量向战略性产业和项目提供充分的资金。作为韩国最大、最重要的金融机构之一的韩国开发银行将近90%的贷款用于向工业企业提供长期设备资本。该行行长和董事会主席是根据财务部的提名由总统任命的，其资金主要来源于政府预算和国际开发组织如世界银行等。470749由于政府掌握了类似的多种控制手段，它便具有足够的能力保证对关键部门的长期投资。这样，长期的国家合理化投资引导了市场。投资活动和经济发展进程不完全是通过市场决定的，而是在政府与市场的双重引导下决定的。

与西方资本主义相比，经济计划在东亚发展中具有更为重要的地位。这是东亚资本主义的又一个特点。前一类国家以美国为代表，市场作为主要的协调机制起作用，政府的经济政策特别强调维护竞争规则，而计划则并不那么受重视。470750而在后一类国家，经济计划是实现国家发展目标的中心手段之一，它是政府政策目标及其重点的体现，也是对在一定时间内（一般是5～10年）要达到这些目标的政策措施的系统描述。经济计划包含了政策方向和制度的变化，包括公共投资、财政、金融、税收制度等。政府通过计划确定每一个阶段的各项发展目标，以指导经济发展；而对各经济活动主体来说，计划是它们发展的方向和指南。在东亚国家，计划制定过程具有一个显著特点，即政府部门和工商界的广泛参与，因而使计划制定过程实际上成为一个动员、协商、达成共识的过程。这是实现官民一体的一条重要途径。

东亚资本主义的第三个显著特点是对产业政策的极端重视。在美国等西方资本主义国家，产业政策的色彩较为淡薄，政府对此一般不予重视。产业政策的要义是将本国有限的资源集中运用于对国家发展最为有利的产业，以强化本国的产业结构，提高其在国际市场上的竞争力。产业政策及其所体现的结构调整具有强烈的先行性，即不等待市场的自发调节，而主动地、强有力地引导产业结构调整和升级。先行性在某种意义上带有反市场性色彩。因为产业政策的结构导向可以不拘泥于“比较优势”的市场教条，往往要求把比较劣势的产业扶植为具有比较优势的产业。470751日本或许是迄今为止最成功地运用了产业政策的国家。日本一位政府官员曾概括地指出：“通产省决定在日本建立需要大量资金和技术的产业，建立从生产的比较费用上说对日本最不适合的产业，如钢铁、炼油、各种工业机械和电子……从短期、稳定性的观点看，鼓励这样的产业似乎将会与经济合理化相冲突，但是，从长远着眼，这些正是需求的收入弹性大、技术进步快、劳动生产率提高快的产业。显然没有这些产业，而单靠轻工业，就难以解决一亿人口的就业，也难以把生活水准提高到欧洲和美国那样的水平；不管对错，日本必须拥有这些重工业和化学工业。所幸的是，依靠好运和智慧，日本已经能够把不足的资金集中到战略产业中去了。”470752

20世纪70年代，韩国全力推进重化工业化，建立和发展钢铁、有色金属、炼油和机械等产业，从短期来看，引起了通货膨胀、外贸失衡、外债增加等不少问题；但从长期来看，也取得了不容忽视的成就。

必须指出，无论是确保长期投资、制定和执行经济计划，还是推行产业政策，都必须具备一定的政治组织条件才有可能实现。因此，这些政治组织条件是“东亚发展模式”不可或缺的组成部分。

笔者认为，东亚资本主义发展之所以显示出前述特点，乃是因为具有三个最重要的政治组织前提。

首先是强大的国家政治体系。“从经济发展的角度来看，关键的问题是，一个国家的政治环境是否能够支持和鼓励长时期的投资。”470753东亚经济的高速成长正是在较为稳定的政治环境下实现的。同时，东亚各国（地区）行政权力历来十分强大，立法部门相对弱小，各种社会组织和利益集团（如工会）发育不充分，而且通常处于政府的掌控之下，使既定的政治秩序在基本不受干扰的情况下得以延续。政府凭借其政治动员力和物质、组织、信息、思想、意识形态等各种资源建立发展经济的社会共识、抑制消费、鼓励和扩大储蓄、促进长期性投资，并不断调整产业结构，从而使经济增长获得了强大的动力。

其次是有效的现代经济官僚体系。任何经济政策和经济战略都必须依赖一定的经济行政组织才能有效实施。如产业政策必须长期在各个方面具有集中性和连贯性，要通过相互补充的政策工具来实施，需要将有限的资源引导到被确定优先发展的部门。这些都要求有一个高效、灵活和能干的经济官僚体系来执行。东亚各国（地区）由于各自的经济行政体系都掌握了充分的组织、信息和物质资源，可以灵活运用适当的政策手段来指导经济活动。对于政府重点扶植的产业，经济技术官僚既可以从供给方面——如租税、融资、技术支援、工业用地规划、职业训练——限制新厂商或外商投资；也可以从需求方面——如限用国货、保证价格和政策性采购等——进行间接指导，或通过行政指令、公营企业投资、专项融资、投资审核等手段直接介入产业活动。政府官僚对工业化的推动，不但以产业为指导对象，有时甚至以特定产品或厂商为对象，这尤其以韩国最为常见。

最后是官民协同体制。在东亚，这种协同是通过一系列正式或非正式的组织网络来进行的。其中两种渠道最为重要，一是国家领导人与企业界最高领导人之间的密切联系和沟通，二是有关经济官僚机构与各产业协会之间的协商。为此，政府部门、产业协会和企业协调各种意见和投资计划，共享国际商业情报，根据经济环境的变化及时作出政策调整，并确定国家所需的新的产业以逐步进行结构调整，保持国际竞争能力。这种机制使政府与民间融合为一体。这或许是东亚充满活力的经济发展最根本的原因之一。

东亚这种发展机制的效能与市场体系的效率相结合，使经济增长产生了强劲的势头。市场的高度竞争性为资源的有效配置和人的能动性的发挥创造了条件。20世纪60年代东亚假发出口业的发展就是一个说明。不是政府官员而是企业家发现了东亚在假发贸易上所具有的比较优势，从而使假发成为60年代最大宗的出口商品之一。政府主导与市场机制相结合产生了巨大的推动力量。

这种推动力之所以能形成和发展当然也离不开特定的文化环境。东亚，特别是韩国，是一个社会同质性较强的地区，历来没有种族纠纷；单一民族占据社会主体地位，因此也基本上不存在民族矛盾；宗教势力较为弱小；一国的人们使用同一种语言，这就使妨碍经济发展的社会冲突得以避免。长期较为稳定的政治环境保证了政策的连续性，使以经济发展为第一优先的政策得以贯彻始终。

（本文原载《韩国研究论丛》第一辑）