就地城镇化作为欧洲工业化的一个经验，它同样适用于中国缓解城市压力和劳动力流动困境。就基础设施和包括科教文卫在内的软件资源而言，中国的地区分布很不均衡，相对于第二次世界大战后期的欧洲国家，具有很明显的集中化倾向，中国大城市的就业机会和基础设施的完备程度远胜过一般的中小城市，迫于生计和发展，人们不得不涌向大城市。一方面导致了城市的超负荷状态；另一方面在劳动力流入的同时，城市对外来人口的社会保障没有能够及时跟进，原有的基础设施也跟不上人口的扩张速度，于是城市病接踵而至。不仅外来人口没有安全感，而且原住民的生活质量也在降低，10386032与此相对应的则是农村的空心化现象。回溯欧洲国家当时的过渡经济（或称过渡部门，包括农村工业、家庭工业和工场手工业），可发现正是这种实质为就地城镇化的过渡地带，缓解了城市的过度集中，使劳动力得以分流，使城市获得跟进各种设施和服务的喘息之机。

从欧洲工业化、城镇化的进程可见，工业化带动了小城镇的发展，而就地城镇化的实现是和小城镇的发展直接联系在一起的，它往往直接表现为劳动力的就地就业和小城镇的广泛兴起。要抑制城市病，发展小城镇是关键途径。

到19世纪中叶第一次工业革命完成后，英国进入城镇化时代。通过城镇化发展，大城市的发展速度比小城镇快了两倍，在英国约克夏、北部各郡和西米德兰的小城镇已经大多超出了小城镇的范围，但是工业化期间英国各城市之间的发展总体比较平衡。为什么在徳、英、法、荷等欧洲国家，工业化没有引起小城镇的普遍衰弱和大城市的过分拥堵？为什么在中国，在存在被胡祖六誉为与“奴隶制度”10386033相提并论的户籍制度的条件下，还阻挡不了人口对大城市的冲击及其相应的小城镇的凋零？除了人口因素之外，这依然很大程度上应归结为制度所提供的平衡机制。以当时的英国为例，主要包括以下因素，促进了小城镇的全面发展：一是不同城市间的资源及公共服务的同质性，二是城市和农村城镇发展的一致性，三是城镇发展的多元化。

城镇数量的动态平衡。英国到实现城市化的1851年，仍然有着923个小城镇。10386034虽然有的小城镇迅速发展，超出了小城镇的范围，进入了大城市的行列，使小城镇的数量有所减少；但在同时，原来的一些定居点或乡村逐渐变成小镇，小城镇数量又有所增长。据当时的资料统计，1851年英格兰的788 个小城镇中，有33. 6%的人居住在有5000—10000人的小城镇里，3300人以下的小城镇有368个，占小城镇居民总数的46. 7%，占比将近一半。1811—1851年，居住在3300人以下的小城镇的人由67%下降到46.7%，而居住在5000人以上的小城镇里的人则由18. 8% 增长到33. 6%。10386035因此，大小城镇数量与规模一直保持着大致相当的水平，城镇数量维持着动态的平衡。

工业化带动了小城镇布局的变化，使得大小城镇分布的地理范围更为广泛，结构更加分散。在工业革命前英国的小城镇中，许多繁荣的小城镇主要集中在南部，尤其集中在东盎格利亚、伦敦周围等，而在北部、西部的小城镇则无足轻重。18世纪和19世纪上半叶，由于工业革命带来的经济变动、城镇本身的发展和交通运输的变革，国家的经济重心发生了转移，移到了西北部，于是小城镇布局随着经济中心的转变而发生了迁移，使得小城镇的范围进一步扩大。工业革命的发展，英国从农业社会向工业社会的转变，从乡村社会向城市社会的转变，为小城镇向城镇和大城市的发展创造了条件，因此，19世纪初的许多小城镇后来发展成为城市，从而走出了小城镇的队伍，许多小城镇已经发展成为城市。

小城镇与大城市资源和服务的同质性，一定程度上避免了由于区域失衡引起的大城市的过度拥堵和小城镇的没落。无论在农业英国，还是在工业英国，小城镇始终是英国社会不可缺少的重要组成部分。到19世纪中叶英国实现城镇化时，小城镇仍然是一个完善的体系，随着城镇化的推进，小城镇的地位不但没有下降，反而有所上升。10386036一是传统的集市作用的保留和公共服务设施的扩展。小城镇不仅保留了原来农业社会的人口汇聚点和为农产品提供交换场所的乡村集市的功能，而且随着工业化的发展，公共服务设施得到了扩展，如教堂、学校、酒吧、旅店、杂货铺等公共设施。二是工业化促使小城镇向经济多元化发展，它们有着市场、服务、工业、港口等经济要素，如在西米德兰和西北部小城镇中有超过2 /3的小镇经济是多元化的。但在传统的农业区，如东米德兰地区只有不到22% 的小城镇有着较多的经济要素，在崛起中的西米德兰和北部地区，伴随着大城市的发展，大城市周围雨后春笋般涌现了一批工业小城镇。10386037随着小城镇发展的加速，服务、零售和制造专业化特性的增强，社交和文化更城镇化了，城镇景观重新规划，建设了更多的娱乐设施，城镇行政管理与组织扩展了，对许多城镇而言，政治也更加成为日常生活了。这种小而全的发展方向使得小城镇能够成为一个独立运行的体系，而不是哪一个大城市的附属地，并能与大城市或其他的小城镇相互补充。于是大城市与小城镇在经济、政治、生活、就业及公共设施等方面的差距在缩小，这种资源和服务的同质性，有助于区域的平衡发展，促进了小城镇的广泛分布和全面发展，为劳动力的就地就业和发展提供了机会和空间，避免了大城市的过度拥堵。

目前中国依然需要就地城镇化来代替单向的劳动力流动（即从农村流向主要城市），逐步实现城乡、大中小城市资源和服务的同质性，推动小城镇的可持续发展。作者自2008年底至2009年底，陆续开展了对四川广元、中江等地农业劳动力的调查，调研数据和访谈表明这种替代更加符合流动人口的心理诉求。根据调研我们得出，通过产业转移来部分替代劳动力的转移，结合城乡统筹，以灾后重建的大量用工需求带动就业问题的缓解，实现劳动力的就地城镇化，将带来经济社会和环境的多重外溢效应。既能顺应灾后独特的心理诉求，又能减少交通部门的碳排放，同时也减轻了大中城市的交通和市政管理的压力，更重要的是，它是农村家庭的现实诉求。

为排除灾民心理影响因素，考察就近安置和就地城镇化诉求的普遍性，我们于2012年4月继续对广元等地农业劳动力安置情况追加了一次跟踪，得出的结论与三年前一致，于是排除了灾区心理因素的影响，证明就地城镇化和就近安置是农业劳动力的常态诉求。走访中发现，农业劳动力面临的问题和欧洲当时的状况是类似的。

技能是影响就业安置的关键因素。广元和中江劳动局的统计显示，657名和946名劳动力中，通过职业培训、外出务工、自学、接受师傅传授或祖传方式现已经掌握一种或几种专业技能的人员总数分别为320人和651人，占被调查人员总数的48.7%和68.8%。除了普通工之外，劳动力都集中在与建筑相关的行业上，这是与近年来我国的建筑业发展紧密联系的。从行业技能上分析，技术含量普遍不高，而且存在着较易被其他劳动力替代的特点。这也是大部分劳动力工资难以提高的一个原因。正因为初中级劳动力技术含量低，很容易被替代，所以农民工们讨价还价的能力较弱。

在集中对青川215名民工的调查中，45岁以上的占被调查总数的12.5%，30岁以下的占33.3%，处于30—45岁的占54.2%。

图5-1 青川被调查劳动力的年龄结构

从掌握的技能上看，情况很不乐观，其中无技能人员和非熟练工占82.8%，掌握一种或多种技能的仅占17.2%。而缺乏技能使得农业劳动力普遍安全感很低。他们对于“您对现在工作生活状况有安全感吗”的回答中，认为很有安全感的只有15位，占6.98%，而且有安全感的原因并不是来源于工作，而是来源于他们还有家乡的林、地、房子实物。回答“一般”的有45位，而剩下的155位都认为没有安全感，其中一个重要原因是觉得自己不能融入当地社会，被排挤，没有生存能力，被边缘化。从图5-2和图5-3中可大致发现，劳动力的个人安全感程度与技能掌握程度高度一致。

技能缺失直接降低了劳动力的市场地位。对于缺少技能的外出务工人员来说，获得工作岗位显得更加迫切，这使得他们更加容易接受用工单位不公平的条件，这就直接影响了劳动力安置的质量。比如，外出劳动力社会安全系数都很低：在中江县外出务工人员中，与业主签订劳动合同的为104858人，占28.7%，未签订劳动合同的259582人，占71.3%；已参加基本养老保险或基本医疗保险的人数仅为72795人，占20.2%，未参加基本养老保险或基本医疗保险的287685人，占79.8%。在已签订劳动合同的人员中，很多务工人员反映，合同条款一律由老板一方制定，且均为一年或更短的期限合同，特别是个体业主雇佣工尤为突出。

图5-2 青川被调查劳动力的技能掌握情况

图5-3 青川被调查劳动力的个人安全感程度

在青川县的215份问卷中，只有23人购买社会保险，106人购买医疗保险，均由自己支付。对于调查问卷中第11个问题“工资有无拖欠”的回答有三种，如表5-1所示。

表5-1 工资有无拖欠

对于第14个问题：“平时有没有加班干活？如果加班，有没有额外加班补贴？补贴多少？”回答都是，“有加班，没有额外补贴”。

外出务工人员工资福利的提高也很困难。在和青川县劳动局、剑阁县劳动局的访谈中，在座人员一再提到，外出农民工的收入，绝大部分是属于“节省”下来的，而不是真正的收入。确切地说是他们对自己基本生存费用的一种达到极限的压缩。由于物价的上涨以及平均生活水平的提高，工资增长往往已经跟不上基本生活所需费用的增长，在这种情况下，民工的办法只有以压缩原本就比较拮据的生活来保证“盈余”。这是笔者在青川、剑阁劳动局访谈时留下最深刻的印象。

在回收的195份有效问卷中，30—40岁的民工95%希望到近一点的地方，假如能在本市找到工作，或是在本县城内，他们宁可不去沿海发达城市，因为可以顾家，大部分民工的老人和小孩还在家留守，他们的心愿是返乡工作。而所谓的返乡工作就是在本地就有适合自己的岗位，同时还关顾自己家的农活。

在访谈中发现，93%的被访家庭表示，相对于外出到大城市务工以获取更高的收入，他们更愿意选择就近谋生获得相对较低的收入，以换取对家庭的照顾。他们对外出务工和就地务工月收入差的预期较一致，90%的受访者均在3000元以内，即在外出收入不超过就地务工收入3000元的情况下，都愿意留在本地，也有一部分人表示，只要能在本地找到有收入的工作，不管外出务工的收入能增加多少，都选择留守。

就近安置和就地城镇化诉求与欧洲国家当时的过渡地带具有较高的吻合度，与托达罗关于农业劳动力转移的就地城镇化观点10386038是一致的。只要给他们足够的就业机会，民工剧增的恋土情结、安全感和归属感以及对家庭的团聚期盼都驱使他们选择就近就地工作。因此，在技能之外，就是产业政策和当地的投资环境，就地就业无法在产业空心化的状态下实现。

因此，问题最直接有效的解决方法就是就地城镇化、产业转移代替劳动力流动。这需要加快研究制定中西部地区承接产业转移的具体政策，从规范性的政策层面讲，进一步科学引导和支持东部地区劳动密集型产业积极向西部转移，有效开发利用西部地区富集劳动力资源就近就地转化，而且有利于从根本上减少大城市的社会管理成本。跟踪调查发现，通过劳动力密集型产业由东部向西部转移来实现西部劳动力的就地安置是因地制宜的，深受当地劳动力欢迎的措施。以调研的地区为例，主要措施有以下几项。

（1）以劳动密集型产业转移替代劳动力的大规模转移。

就劳动力技能等素质而言，短时间内是不可能实现大的转变的，在这一前提下如何解决市场需求的迅速更新和有效供给的滞后之间的冲突？我们可以考虑因地制宜产业政策。与其在当地通过援建抛掷一个个“飞地”，片面地追求与当地的投资环境和运行环境都不匹配的高新产业，10386039还不如在适当的高新产业试点之外，更多地发展劳动密集型产业，如农副产品的生产和加工、服装制造业、电子组装等。通过产业转移来替代劳动力的转移，结合城乡统筹，以灾后重建的大量用工需求带动就业问题的缓解，实现劳动力的就地城镇化，既能顺应灾后独特的心理诉求，又能减少交通部门的碳排放，同时也减轻了大中城市的交通和市政管理的压力。

如考虑国家级劳动密集型产业转移协调领导机构，统筹产业布局，落实鼓励性政策，颁布行业和地域准入标准。要进一步细分劳动密集型产业，根据多种经济指标，如每万元投资的技术含量、每单位产值解决的就业数量、使用技工人数等，把劳动密集型产业划分为相对高附加值、一般附加值、低附加值三类，分别给予不同的政策措施加以区别对待。对东部地区实施发展相对高附加值、限制发展一般附加值、不发展低附加值劳动密集型产业的政策；对西部地区鼓励发展各类劳动密集型产业。对此拟定劳动密集型产业向西部地区转移时间表，支持资本和人才向西部地区转移，使更多西部地区劳动力回流参与家乡建设，促进东西部协调发展，保持我国发展劳动密集型产业的国际比较优势。

通过东部劳动力密集型产业向西部的转移不仅有助于解决灾区劳动力的就地安置，而且具有多种外溢效应。如环境效益，缓解气候变化的压力。每年的民工潮以及假期的交通拥挤不仅给交通部门造成了管理困境、对一、二线城市增加了压力，同时还增加了交通部门的温室气体排放，通过产业转移来替代劳动力的转移，不仅降低了大城市和交通运输部门的管理成本，而且还减少了交通碳排放。从社会效益上看，来自留守儿童及老人的社会压力也能够得以缓解。

其实不乏返乡后就地就业的成功案例。如巴中市何家坝立足乡村的特点，吸收和就地培养了外出务工返乡创业人员共39人，其中男性36人、女性3人，大专文化3人、高中文化8人、初中文化21人、小学文化7人，返乡创业主要涉及建筑业、种养业、加工业、运输业、经商等，返乡创业39人原在外务工年收入114.2万元，2012年返乡创业年收入659.5万元，增加收入545.3万元。

（2）结合当地新农村建设的需求，增强技能培训的针对性和实效性。

农业劳动力素质的培养是一项长期的工作，必须因地制宜，根据劳动力的基础和当地新农村建设的需求来量身定制，充分考虑灾区劳动力市场的变化来调整内容，进行有序的培训。如围绕市场需要，大力实施职业培训行动计划，开展多层次、多工种技能培训。围绕企业、产业发展，大力开展订单、定向培训。围绕劳动者需要，开展板房搭建、装修装饰、建筑类等灾后重建技能培训；开展煤炭生产、市场营销、旅游服务等返乡农民工技能转换培训；围绕城乡劳动者创业愿望，开展创业培训。

上述技能培训是实现岗位需求与劳动力素质之间有效链接的最直接的手段。实际上，培训在每个调研地区都开展得很多。如中江县培训机构多，内容丰富。每年有新增劳动力近2万人，有25所职业技术培训机构为农民工培训提供服务，开设有缝纫、机电维修、计算机、家政服务、厨师等专业，对农民工进行长、中、短期相结合的培训，年培训能力近9万人次。各部门还根据其职能特点积极开展农民工技能培训工作，如农业局积极组织实施“农民工阳光培训工程”，劳动社会保障局积极开展农村劳动力进城就业技能培训。培训必须和企业的需求以及劳动力的意愿结合起来，并且随市场需求状况进行调整。针对大多数返乡农民工技能单一的特点，可以及时将职业培训工作重心转向返乡农民工职业培训。如中江县22个职业技术培训机构中开设了电工、焊工、汽车驾驶、汽车维修、家政、餐饮、建筑、缝纫、机电技术等适合返乡农民工的专业。从2008年11月至2009年3月，全县共培训返乡农民工3553人，其中结业取得专业技术证书3075人，增强了农民工适应岗位的能力。

广元市利州区还建立了“政府采购、工作统一、资金统筹”的职业培训新机制，确定职业培训由劳动保障部门牵头，实现了培训机构由政府采购，培训标准由政府确定，培训计划由政府下达，培训程序由政府规范，培训效果由政府验收，培训补贴由政府认可。有效整合了农村劳动力的技能培训、再就业培训、品牌培训、扶贫培训、新型农民工培训等各类职业技能项目培训资源。实施培训与市场、培训与企业、培训与劳动者“三对接”，注重培训与就业紧密衔接，打造特色职业培训品牌，形成了在全省乃至全国的“广建工”、“广电工”、“广核电安装工”等特色培训品牌，创建了“白花石刻”、“麻柳刺绣”、“剑门豆腐”、“苍溪雪梨”等具有浓郁特色的地方职业培训品牌。通过培训机制创新和培训工种拓展，初步形成了培训促进就业与就业引导培训的良性发展。

（3）将就业与城乡统筹相结合。

劳动力的就业安置应该和城乡统筹结合起来。如在广元市的苍溪县，基于当地产业基础和资源禀赋，重点拓展了统筹城乡就业十项政策，建立了职业培训、就业信息发布、就业援助三大体系，实施了就业失业登记、劳动力资源管理两项制度，推行了“培训＋产业—创业—企业—就业”的“1+4”统筹城乡就业模式和“基地—订单—培训—鉴定—就业—参保—维权”的“七位一体”农民工工作模式。通过对试点方案、制度框架、操作流程、考核机制的建立和规范，分别在全县39个乡镇和5个产业园区实施分层梯次推进统筹城乡就业工作。经过4个月的试点，苍溪县城乡统筹就业服务格局初步形成，城乡劳动者享受平等的就业政策、均等化的就业服务，农村富余劳动力实现了及时、有序转移就业，城镇就业得到有效扩大，试点达到了预期目标。试点结束时，9个重点镇和5个产业园区城乡登记失业率为3%，较试点前下降了1.5个百分点；30个非重点乡镇城镇登记失业率为4%，较试点前下降了0.5个百分点；农村富余劳动力转移率为90%以上，较试点前上升了5个百分点；城镇新增就业3656人，月新增就业914人，与试点前相比，每月增加400人，增幅达76%。

（4）完善相应的服务体系。

上述内容的实施都需要有一个相对完善的服务体系为支撑。对此，广元灾区的相关制度还有待完善。一是就业服务信息体系建设滞后。就业服务信息功能的丰富性尚未充分挖掘和开发，就业服务信息系统性、整体性运作环境还未形成，不能满足统筹城乡就业发展的需要。二是基层公共就业服务能力建设滞后。服务内容、标准不规范，就业服务整体水平有待进一步提高；服务手段单一、原始，导致就业服务整体效率不高。三是队伍建设有待进一步加强。干部职工责任意识、主动服务意识与广大群众的需求有待加强。其中，再就业信息平台建设，对于促进人力资源和信息的有机结合起着非常重要的作用，有助于输出地政府对劳动力就业状况的动态监控，及时掌握返乡农民工的基本情况，对返乡农民工的动向、数量进行动态监测和登记造册，及时向返乡民工和失业人员提供再就业信息。这种信息发布与促进就业的联动机制能确保及时掌握就业的变化和动向。如对于那些掌握特定技术返乡的劳动力一定要予以重视，注重发挥他们的引领带动作用，为他们提供优惠条件，鼓励他们自主创业，发挥“传、帮、带”的作用。此外，健全服务体系要求输出地政府加强与输入地政府及企业的联系协调。调查中发现，各个地区都非常积极地为劳务输出提供条件，如职业介绍、招聘会等。但是受访民工75%以上都表示，是通过亲戚朋友的介绍找到单位的，有的还表示通过政府部门或是职业介绍所介绍的，但不如亲朋好友介绍的。同时政府部门的人员也表示，给民工介绍工作，效果并不理想，在劳务过程中一旦遭遇问题，首先的反应就是返回当地，并且要求政府解决，而与劳务接收方直接交涉的意识缺乏，或者是有时候缺乏足够的能力与强势的劳务接收方进行协调，而政府和劳务接收方的协调也收效甚微。因此，政府劳务组织的运行还有一个条件，那就是必须加强劳务组织与输入地政府、企业的协调联系，设置一个专门的监管机构，以提高灾区外出劳动力的保障系数，给他们增加足够的安全感。