在土地确权之后，土地流转开始提上各级政府的工作议程。在理论上，土地流转将充分发挥市场因素在农地资源配置中的导向作用，实现农地资源向更具有生产能力和生产愿望的农民手中集中，进而产生更大的经济效益。与之前村社权力主导农地资源的配置方式不同，土地流转将以土地确权后承包权主体的自愿交易为基础，这意味着中国农村土地制度的转型仍然在继续。

对于土地流转，中央一直秉持鼓励的态度。1984年，中央1号文件规定：在家庭承包经营的15年内，鼓励土地向种田能手集中，为了适应农村承包家庭无力耕种或转营他业情况的出现，允许将土地转给生产队或者自找对象协商转包。1993年，中共中央、国务院发布的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（中发〔1993〕11号文件）又提出：原有土地承包权到期后再延长30年，允许农民在承包期内，根据依法、自愿、有偿的原则流转土地。之后，1995年，国务院在批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》的通知中再次强调：在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护。土地承包经营权流转的形式、经济补偿，应由双方协商，签订书面合同，并报发包方和农业承包合同管理机关备案。

然而，在土地价值低迷、土地承包关系高度不稳定的现实条件下，农民之间基于市场原则的土地流转根本无从谈起。直到农村税费改革后，土地流转的社会与经济基础才逐渐具备，国家推动土地流转的政策目标才有可能实现。尤其是随着大量农村剩余劳动力向城市转移，如果不能同步实现土地的相应流动，无疑将造成农地资源的闲置与浪费。为此，2008年，中共十七届三中全会上通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，明确提出了“要建立健全土地承包经营权流转市场”“发展多种形式的适度规模经营”“发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”等多项完善土地流转的决议。至此，土地流转已经被中央赋予了足够的合法性和重要性，开始被地方政府高度重视。

本章将对江镇土地流转的现状做出分析，在此基础上探讨基层社会的权力关系与土地产权实现之间的互相影响，以从中窥探基层政权特别是乡镇政府在农地制度转型中的一般角色和行为特征。