预算外资金并非中国首创，也并非中国所独有。然而，中国预算外资金的规模及增长速度却属世所罕见，中国也因此而成为世界上“财政收支最分散的国家”。预算外资金历经多次调整，总的趋势是中央预算外资金在预算外资金总额中日渐消退，地方预算外资金急剧攀升。1984年以来，直至1992年，中央预算外资金仅在预算外资金总额中占40%左右，而地方预算外资金则占60%左右。分税制改革以来，由于地方财政收入不能满足财政支出的需要、地方税权不能满足税收收入调整的需要，地方财政收支矛盾日益突出，地方政府积极谋求预算外资金。自1994年以来，直至2007年，除1994～1996年地方预算外资金占预算外资金总额的比重为75.7%～86.8%外，地方预算外资金占预算外资金总额的比重均在90%以上。地方预算外资金的膨胀，是地方政府变通执行中央政府财政政策的一个典型，极大地破坏了中央与地方的财政关系和分配秩序。

一般而言，中央集权与“上有政策、下有对策”密切相关。正是由于中央集权，地方利益受限，地方政府为满足自身利益要求，才会着眼于“上有政策、下有对策”。那么，我们不禁要问，如果中央分权，使地方政府具有一定的满足自身利益要求的手段和途径，“上有政策、下有对策”是否将随之失去意义？本章以1984～2007年财政体制中“上有政策、下有对策”的现象之一——地方预算外资金的膨胀为背景，以中央财政收入占财政收入总额的比重（集中率）为标准，通过对集中率与地方预算外资金膨胀之间关系的分析，衡量财政体制中集权、分权与“上有政策、下有对策”之间的关系。

衡量一国财政制度的集中程度的最常用指标是集中率，即中央政府占直接政府支出总额的比率（“直接”政府支出包括除转移给其他政府单位的支出外的所有支出）。这与西方国家财政实践中坚持“以支定收”一脉相承。由于我国长期奉行“以收定支”，因此，应对集中率做适当调整。836783本章的集中率（Centralized Percentage），是指中央财政收入占财政收入总额的比重。所谓集权，即集中率在50%左右，按照我国中央财政收入的实际状况，集权条件下的集中率在48.9%～55.7%之间；所谓分权，即集中率在40%以下，按照我国中央财政收入的实际状况，分权条件下的集中率在22.0%～40.5%之间。一般而言，当集中率较高时，也即集权条件下，地方政府在体制内往往处于受支配的地位，财政收支不平衡加剧，才有必要在体制外积极寻求预算外资金；当集中率较低时，也即分权条件下，地方政府体制内的利益得到中央政府的认可，财政收支不平衡状况有所缓解，没有必要在体制外积极寻求预算外资金。因此，我们假设：在集权条件下，地方预算外资金膨胀；在分权条件下，地方预算外资金回落。