城乡统筹发展，已成为各级政府出台各项社会与经济政策的基点，在此基础上，促进农村社会发展的未来政策选择，优先考虑的应是深化农村市场化改革。我国的市场化改革从农村起步，但现在市场化改革滞后的仍是农村，土地、资金和劳力等农业生产中最重要资源的市场化程度都很低。尽管计划经济体制下形成的城市工业、农村农业的格局，早已随着市场经济改革的深化、乡镇企业的异军突起所冲破，但在社会其他许许多多的领域，城乡区别对待的政策仍无时不在地继续演绎着诸多不公平现象，束缚着农民的手脚，损害着农民的权益，阻碍着农村的进步。在立足于城乡统筹发展的基础上，加快推进农村土地市场化改革步伐，是解决“三农”问题的当务之急。

建立农村土地市场，是现代农业发展的需要。农村土地市场的形成不仅有利于推进农业的规模经营、降低农业的生产成本，提高我国农产品的市场竞争力，同时也有利于政府采取经济手段，鼓励已有其他稳定谋生途径的农业人口放弃土地，脱离农村，加快城市化进程。任何有限经济资源的利用，不通过市场机制进行配置肯定会缺乏效率，土地作为一种重要的经济资源也不能例外。笔者以为，现代农业不可能建立在土地产权不清的小农分户经营的基础之上。在没有一个完善土地市场的前提下，实现农业现代化也是难以想象的。

建立农村土地市场，让农民的土地“生财有道”。土地是农民最基本、最重要的生产资料和经营载体，当前最需要的惠农政策，是让农民最大限度地发挥土地“生财之道”的政策。尽管农村土地的所有权属，现行法律的规定是明确而清晰的，但现实是农民集体所拥有的农村土地所有权并不完整。农民集体实际拥有的是农村土地的农用权，而几乎没有包含于土地所有权束中的其他多种物权，如土地让渡收益权。城市郊区的农民集体所有土地经国家征用后转为商业开发用地时，土地转让价格通常是数十万元、上百万元一亩，而农民从土地转让中所得的收益，仅仅是其全部转让收入的几十分之一、百分之一。尽快改变农民土地所有权的名存实亡状况，是增加农民收入的最直接和最有效的手段。除国防建设、城市公用事业建设用地外（已实行市场化运作的基础设施建设项目，也不应包括在内），农村土地征用应实行市场化运作，由土地征用者直接与农民及代表农民的农村集体平等协商。政府则通过征税的方法，调整国家、农民和土地征用者之间的收益关系。

建立农村土地市场，给农民以充分的土地发展权。所谓土地发展权，即农民或村集体将自己拥有的土地变更现有用途而获利的权利。我国长期实行农村非农业建设用地“先征后用”的国家垄断“批租”制度。为了维护国家的安全和公众的利益，对土地用途变更进行管制是必要的。事实上，任何国家和地区都会对土地用途加以规划和控制。但是，这种规划控制和用途管制的过度与错位，则是典型的城乡二元结构思维模式下形成的不合理制度。这种制度保护了房地产开发商的丰厚利润，增加了国家和地方政府的土地收益，却严重损害了农民的利益，压制了农民和农村集体土地的发展权。近年来为缓解农村土地征用矛盾而出台的“土地留用”政策，在归还农村集体土地发展权方面前进了一步，有的地方让农村集体留用征地总面积的10%，有的则规定留用5%。然而，令人不解的是，政策既明确“留用地”用于发展二、三产业，但为何又要补充强调“严禁用于房地产开发”？现行的政策调整方向应是：在符合地方城乡建设统一规划前提下，让农村集体土地更多地“留用”发展；让农民和村集体更加自主地选择高收益的投资领域和投资方式；让更多的农民和村集体以“土地入股”而不是“国家征用”的方式，投资二、三产业，获取长期而稳定的投资收益。

建立规范的农村土地市场、明晰的农村土地产权是前提条件。我们不应忘记：乡村集体企业的产权不清晰，形成一系列阻碍乡村经济进一步发展的难以克服的体制性障碍，而最终不得不于20世纪90年代中后期进行彻底的产权制度改革。农村土地产权的不清晰与乡村集体企业产权不清晰是同样的道理。农村土地产权不清晰是土地市场无法形成的最主要原因。建立土地市场是迟早的事，早建早主动，早受益。

（南京市《领导参阅》2008/49）