自改革开放以来，伴随着工业化和非农化的快速推进，大量农村人口从农业生产中转移出来，进入城镇工作、学习、生活和居住，使中国的城镇化水平快速提高。然而，由于户籍制度改革严重滞后，加上城乡分割的社会保障和公共服务制度，进入城镇的大量农业转移人口虽然被统计为城镇人口，但并没有与城镇居民享受同等的就业和福利待遇，市民化程度低，由此在过去长期形成的城乡二元结构未得到根本消除的情况下，又在城市内部产生了以农业转移人口和城镇居民为主体的新二元结构，严重影响了社会和谐发展和城镇化质量的提高。为尽快破解这种双重二元结构，中共十八大报告明确提出要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”；2013年中央经济工作会议又进一步提出，要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好；2013年年底中央城镇化工作会议将农业转移人口市民化作为城镇化的首要任务。在新形势下，如何采取有效的政策措施，有序推进农业转移人口市民化，已成为当前积极稳妥推进城镇化、着力提高城镇化质量的重点与难点所在。