为了满足人民群众日益增长的物质文化需要，维护和提高执政的认受性，中国共产党于1978年十一届三中全会上做出停止“以阶级斗争为纲”，把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。由此，中国走上了改革开放的道路。

与此同时，世界尤其是西方国家经济由于爆发石油危机而濒临崩溃，新自由主义在全球兴起。社会主义的中国也接受了这一学说的“下溢假设”（trickling down effect），即只要经济持续增长，其他一切问题都迟早会迎刃而解。“效率优先，兼顾公平”“发展是硬道理”“以发展解决前进中的问题”成为执政党和政府重点发展经济的口号。在这些理念的主导下，中国在短短的时间里取得了令世人瞩目的经济成就，到2010年，中国经济总量超越日本，成为仅次于美国的世界第二大经济体。

但也正因为片面强调经济增长，忽视社会发展和社会服务，当中国的所有制结构已经发展到各个社会阶层的利益产生矛盾甚至冲突时，也即中国的经济改革使人人受益的效应（所谓“帕累托效应”）消失后，改革中累积的一系列社会问题在21世纪逐渐显现并愈演愈烈。城乡、区域、经济社会发展不平衡，与社会福利密切相关的就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房等问题非常突出。2003年爆发的SARS疫情暴露了中国公共卫生建设的落后。教育、医疗和住房被人们称为“新三座大山”。民意宣布了这些社会领域进行的市场化改革已经失败。

民生问题和市场化失败引发了人们对改革的新一轮反思和争论。在社会舆论的推动下，以胡锦涛和温家宝为首的一届中央领导人充分认识到问题的严重性和解决它们的紧迫性，提出科学发展观和构建社会主义和谐社会的新理念，着力进行政策转型。

中国公共政策格局由经济政策转向社会政策的历史性转变（王绍光，2007）已经引起学界的高度关注，大量研究探讨转变的原因和趋势（王绍光，2007；岳经纶，2007b；莫家豪，2008）。也有学者对中国社会政策未来的发展做出具体的规划，认为应提倡适应发展中国家需要的发展型社会政策（张秀兰等，2007；徐道稳，2008）。

这些研究无疑都是富有意义的。但是，从把握总体转型趋势到规划未来发展方向之间，我们还应该做一些铺垫工作，关注转型中的细节。我们有必要知道，在社会发展上，已经进行了什么改革？政策转型进行到哪里？在此过程中有何特点和不足？只有明白改革的出发点，在此基础上提出的建议和方案才能更加切合现实社会的需要，事半而功倍。这些正是本章关注的焦点。

为了更清晰地展示近年来中国社会政策的新发展，本章以2003年至2010年的国务院政府工作报告为基础，分析其中有关社会政策的内容，试图从总体上把握21世纪以来我国社会政策的发展。

一般而言，“社会政策”一词用来说明国家在公共福利方面的角色。英国著名社会政策学者迈克尔·希尔（Hill，2003）认为社会政策就是“影响公共福利的国家行为”。虽然人们对社会政策的精确定义存有分歧，但是在其内容方面则有基本的共识。一般认为，社会政策主要包括以下五个方面：解决无知和失业问题的教育与培训政策；解决疾病问题的医疗卫生政策；解决贫穷问题的社会保障政策；解决居所问题的住房政策；解决特殊群体或个人问题（如老人照顾）的个人社会服务政策。随着社会的发展，社会政策的范围也在不断扩大。当前，环境、食品药品监管等社会规制政策也成为社会政策的内容。本章所使用的社会政策主要包括我国公共政策领域中的教育、医疗卫生、就业、社会保障、住房和环境保护等政策范畴。需要指出的是，本文的梳理还是非常初步的。