中国的改革始于农村，并不断扩展到城市，26年的改革开放给中国的经济与社会带来了举世瞩目的变革和进步：农业生产力获得了解放和提高，乡镇企业异军突起，城乡就业结构发生了较大变化。2003年，中国城乡从业人员达到74432万人，其中城镇25639万人，乡村48793万人。1990～2003年，新增从业人员9683万人，平均每年新增745万人；在这期间乡村从业人员所占比例由73.7%下降到65.6%。

城乡就业结构的变化，是国家实施工业化、城镇化和现代化发展战略的必然结果，也是缓解并最终解决中国面临的人地矛盾、城乡矛盾的必由之路。

农民工是这一历史变革中业已形成并不断壮大的特殊社会群体。“从理论上讲，农民工是从农民中率先分化出来，与农村土地保持着一定经济联系，从事非农业生产和经营，以工资收入为主要来源，并具有非城镇居民身份的非农化从业人员。”1093444我国的农民工主要包括进城务工农民、乡镇企业职工和失地农民。截至2003年底，在城镇流动就业的农民工已达9800万人、乡镇企业职工1.36亿人、失地农民大约2500万人。

作为社会转型时期的特殊群体，农民工面临着许多与他们的工作和生活密切相关的问题，诸如就业、住房、子女教育、收入保障和社会保障权益等。在职业安全卫生领域，由于农民工大多集中在建筑、矿山等危险性较大的行业和纺织、皮革、加工等体力劳动强度高、工作环境差的劳动密集型企业，特别是非公有制中小企业。再加上他们的教育水平低，又缺乏上岗前必备的职业培训和安全教育，因此他们更容易受到伤亡事故和职业病的侵害。2001年非公有制中小企业发生的死亡事故起数和死亡人数，分别占全国的58%和67%，其中特大事故的起数和人数高达74%和72%。上述问题的解决有些要依靠经济发展并通过市场经济手段逐步加以解决，比如扩大城镇就业市场，创造更多就业岗位。但对于“市场失灵”的社会保障和职业安全卫生领域，政府和社会要真正落实“以人为本”的新的发展观，积极创造条件消除体制和制度上的障碍，并通过法律手段保护农民工的合法权益。

2003年4月16日国务院第五次常务会议讨论通过了《工伤保险条例》（以下称《条例》），并于今年1月1日起开始实施。这是继《职业病防治法》和《安全生产法》颁布实施之后，中国政府再一次向全社会表明其重视保护职工的生命健康权益。今年3月《中华人民共和国宪法》第四次修正案第14条第4款要求“国家建立并改进与经济发展水平相适应的社会保障制度”。

工伤保险是社会保障制度的一个组成部分，它发源于1884年的德国，是国际上普遍实行的社会保障制度之一，迄今已有164个国家建立了此项制度。国际经验表明，工伤保险在保护工人合法权益、分散企业工伤风险、维护社会稳定、特别是促进事故预防方面发挥着积极作用。我国的工伤保险始于1951年政务院颁布的《劳工保险条例》，但它不是严格意义上的社会保险，而是一种强制性的企业责任险。一直到1996年原劳动部发布《企业职工工伤保险试行办法》（以下称《试行办法》），工伤社会保险才正式开始实施，但其实际覆盖面仅涵盖了国有企业和部分集体企业，到2003年底，只有4575万人参保，较养老、失业和医疗保险的参保人数相差甚远。同时，工伤保险在地区间发展也极不平衡。比如，目前广东省的参保人数就占了全部人数的1/4，而某些省市至今尚未出台实施条例。

这次以国务院名义颁布的《条例》提高了工伤保险立法的层次，这必将引起各级政府对此项工作的重视，并为做好此项工作提供必要的财政和组织保障。最近，劳动和社会保障部成立了工伤保险司，各级政府也正在制定实施办法，建立机构，充实工作人员。

与《试行办法》相比，《条例》的突出特点是扩大了工伤保险的覆盖面。《条例》第2条明确规定：“中华人民共和国境内的各类企业、有雇工的个体工商户应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。”从此，农民工享有工伤保险的权利就以国务院法规的名义明确了下来。这对农民工来说是一个福音，是政府和社会为农民工办的一件实事。首先，社会工伤保险的特点之一，就是它的强制性。国家一旦立法，企业就应当为其全部职工投保，包括农民工。农民工参加工伤保险，将会减轻工伤农民工及其家属的痛苦和经济负担，使他们不至于因工伤致贫或返贫。其次，雇用大量农民工的企业参保，有利于分散他们的经营和工伤风险，培养企业风险管理和控制意识，减少因工伤事故引发的劳动争议和纠纷，避免因重大事故的发生而导致的破产。最后，农民工的参保，将促使劳动保障行政部门及其工伤保险机构改进工作，重视工伤预防工作。在这方面，《条例》较《暂行规定》有所弱化，在工伤保险基金的使用上没有明确指明可用于工伤预防，而是让地方政府来决定。比如，在工伤保险工作开展较好、覆盖面最大的广东省，于2004年1月14日修订并发布了《广东省工伤保险条例》。该条例第41条明确规定，工伤保险基金“可以按照不超过当年工伤保险基金收缴总额5%的比例，提取工伤预防费。提取的费用由社会保险机构会同安全生产监督管理部门于每年9月提出下年度的用款支出计划，报同级劳动保障行政部门和财政部门审核，并列入下年度工伤保险支出预算。”

现代化的工伤保险制度一般是将预防、康复和赔偿相结合，实行积极的工伤保险政策。有些国家甚至将工伤保险和职业安全卫生机构合二为一，这足以看出两者之间的密切联系。首先，为了个人和社会的健康发展，也为了工伤保险基金的良性运行，预防要好于治疗。第二，工伤保险差别和浮动费率的确定、职业病目录的制订和更新以及工伤预防等，都需要工伤保险机构与职业安全卫生监察机构密切合作，并建立信息交换和工作交流制度。第三，工伤保险重视工伤预防，也是国际上的通行做法。比如，每三年举办一次的世界职业安全卫生大会就是由国际劳工组织和国际社会保障协会共同发起的。在此，我建议国家安全生产监督管理局可考虑联合有关部门，将明年“安全月”的主题定为“参加工伤保险，预防工伤事故”，目的在于加强有关部门和社会各界的合作，营造全社会的安全文化意识，齐心协力降低工伤事故率，扩大工伤保险覆盖面，为实现以人为本，经济与社会协调发展的目标作出贡献。

国际劳工组织的宗旨是为全人类实现体面的劳动。体面的劳动是指人们在工作中的原则和权利得到尊重，享有较充分的就业和社会保护，包括社会保障和职业安全卫生。体面的劳动应是安全的劳动，安全的劳动对于生产力的提高和经济增长来说也是一种积极的因素。

自1919年国际劳工组织成立以来，职业安全和卫生工作就一直是它的重要工作之一。国际劳工组织始终致力于制订公约和建议书，即国际劳工标准。国际劳工组织第155号《职业安全和卫生公约》及第161号《职业卫生服务公约》就是该领域两个基本的重要公约，它们都强调公约的适用范围包括所有经济部门的所有工人。中国政府正在积极准备，创造条件批准上述两个公约。

国际劳工组织是一个三方性组织，即政府、工会和雇主组织平等参与的联合国专门机构。在中国，政府有关部门、中华全国总工会和中国企业家联合会也已建立了三方协商会议制度。我们希望农民工权益保护问题，特别是职业安全卫生和工伤保险权益保护问题，应是三方关心的议题之一。

自1985年国际劳工局北京局成立以来，国际劳工组织加强了与中国政府、工人和雇主组织在职业安全、卫生、社会保障领域的密切合作。中国已经批准了国际劳工组织第170号《化学品公约》和第167号《建筑业安全和卫生公约》，并且在这两个公约的实施过程中取得了显著的成绩。

近年来，合作的内容还包括开展中国职业安全卫生情况调研、促进建立职业安全卫生管理体系、国家安全监察员培训、改进伤亡事故统计、小煤矿安全培训等。

今年9月2～4日，国家安全生产监督管理局和国际劳工组织在京召开第二届中国国际安全生产论坛。国际同行共同探讨经济结构调整、全球化给职业安全卫生工作带来的挑战，分享国家间的最佳实践。

最后，我想在此引用联合国秘书长安南的话作为结束语：“我鼓励每个人都加入到国际劳工组织促进工作中的安全与卫生的努力之中。安全工作不仅是良好的经济政策，而且是基本的人权。”

工殇者

“对于‘市场失灵’的社会保障和职业安全卫生领域，政府和社会要真正落实‘以人为本’的新的发展观，积极创造条件消除体制和制度上的障碍，并通过法律手段保护农民工的合法权益。”