众所周知，作为20世纪的最后一个年头，也就是1999年，曾被联合国确定为“国际老人年”。根据联合国的旨意和要求，这一年里，在世界范围内，普遍开展了形式多样、内容丰富、规模宏大的以人口老龄化与养老保障为主题的宣传和教育活动。其根本目的，就是要引起社会各界对于人口老龄化现象、程度、趋势及由此派生和表现出来的种种问题给予广泛关注。并且，期望在此基础上得到各国政府的高度重视和积极配合，在政府有关方面的直接领导和具体部署下，以专门的工作委员会为核心，组织和发动全社会各方面力量，齐心协力、集思广益，积极寻找解决这些问题的有效途径和方法，制定和采取更为有力、更为实际的养老保障措施。

中国曾在1953、1964、1982和1990年进行过全国人口普查。在这四次人口普查中，60岁以上老年人口占总人口的比重分别为7.23%、6.22%、7.80%和8.59%。按联合国有关机构规定的标准，当一个国家60岁以上人口数占总人口的比重达到10%或65岁以上人口数占总人口的比重达到7%，那么，这个国家就进入了老龄化社会。过去，当谈及人口老龄化时，总感觉它似乎离中国的现实还十分遥远，仿佛老龄化的现象只会发生在经济发达国家的社会中。其实，这是一种严重的错觉。根据有关数据推断分析，实际上，到1999年末中国60岁以上的老年人口已经达到1.3亿左右，比重已占到了全国总人口的10%以上，这一点也得到了国家有关老龄工作的权威部门的证实。当然，具体而准确的数据，还有待于2002年11月1日将进行的第五次全国人口普查资料的公布。也就是说，在近十年左右的时间里，中国人口老龄化的进程已明显加快，在跨越21世纪大门的同时，也正式步入了世界老龄化国家的行列。

不过，跨入老龄化社会只是一种标志，还不能完全说明人口老龄化的严重程度和由此造成多大的社会压力。要弄清楚这一点，则有必要关注人口老龄化社会在规模、速度、时间上的变化和国家社会综合实力水平的发展变化。从已过去了的近五十年时间看，虽然中国老年人口的比重总体上一直呈上升趋势，但增长速度比起未来的五十年就要慢多了。中国社会来自老年人口方面的真正压力，将出现在今后的几十年内。据有关部门的预测，2030～2040年间，中国60岁以上老年人口将增至3.74亿，约占总人口的24.48%。届时，即每4个人中就将有一位老年人。从人口构成的定义上划分，那时中国已完全处在“超高龄社会”的阶段了。

以上的数据已十分清楚地显示出了今后中国在人口老龄化方面即将面临的严重形势。归纳起来，中国的人口老龄化最显著的特点就是时间集中、来势迅猛、规模庞大、增长较快、态势严峻。给社会带来的巨大压力，除社会劳动力和赡养人手将发生严重不足外，经济上的供养和保障也会遇到很多问题。

其实，中国人口开始出现老龄化征兆，是在约20年前的80年代的中前期。由于当时正处在改革开放初期，表现在人口方面最为突出、且压力最大的现实问题是人口规模的迅猛膨胀和城乡劳动力的大量剩余，控制人口增长和拓展就业渠道成了当时最急迫、最重要的头等大事，因而老龄化问题并没有引起社会各方面足够的重视。但此后老龄化进程的速度开始逐渐加快，在短短不到二十年的时间内，就实现了人口类型从成年型向老年型的过渡和转变，这在各国人口史上是前所未有的。

虽说目前世界上人口老龄化较严重的国家仍主要是那些经济发达国家，但他们完成这一类型的人口转变却一般至少用了60～100年，有的时间还要更长些。当然，社会各方面为此而做出的必要准备和经济积累也相对比较充足。而中国的情况就不一样了。对于中国来说，老龄化社会的到来似乎有些骤然而降，令人措手不及的感觉，相应的思想和物质准备都显得很不充分。

作为世界上最大的发展中国家和人口超级大国，显然今后在人口方面我们所面临的形势仍然是不容乐观的。虽然人口出生率在计划生育政策的作用和影响下已逐年下降，但人口的基数规模并不会迅速大幅度减小。相反，老年人口的比重却在急速增加，给社会和家庭带来的压力会越来越大。据世界银行报告推测，到21世纪前半叶的2030年，世界60岁以上的老年人口数将达到14亿，约占世界总人口的18%左右。而且，在未来新增的老年人口中，将约有一半是来自亚洲，四分之一来自中国。

同发达国家进入老龄化社会时在环境和条件方面明显不同的是，除了中国人口老龄化进程速度要快很多外，在综合经济实力、生产力发展速度和生活水平提高幅度等方面，总体上中国存在着较大差距。目前，中国的人口老龄化速度、老龄化水平和程度与国家经济发展不相协调，存在着明显的时间差。也就是说，除了原有社会保障制度改革调整过程中不可避免的困扰和问题外，国民经济发展的相对滞后，导致了社会保障能力的相对不足和措施的不够完善。特别是在进入老龄化社会后的初始阶段，在养老保障的经济供求比率上，已明显地暴露出存在着较大的缺口。有资料显示，一般发达国家在进入老龄化社会时，平均人均国民生产总值已达到1万～3万美元，而中国目前尚在一千美元左右。同发达国家相比，我们在经济实力上的差距是十分明显的。由于对老龄化问题长期缺乏应有的重视，对养老保障方面的经济投入严重不足，使得中国社会养老保障事业的基础非常薄弱、力量十分有限。当然，这并不等于说中国在处理和解决老龄化问题上就完全被动和没有办法，而只是表明同发达国家相比中国在经济方面所面临的困难会更大更多些。同时，也提示我们，就是在处理和解决中国老年人供养问题时我们应当更加实际些，更要注意中国的经济能力和社会实情。

导致中国人口急速老龄化的原因其实并不复杂，一是建国后三次大的生育高峰造成某一段年龄组群人口过度集中，人口年龄构成出现严重不合理；二是实行计划生育政策后人口出生率大幅度下降，少儿比重下降，老年人比重上升；三是城乡医疗卫生和人民生活条件改善后人均预期寿命不断延长，高龄老年人比率上升。一般来说，伴随着经济发展，老龄化社会迟早可能会出现。只是同其他发达国家相比，中国的情况有些特殊，产生老龄化的原因和程度有些不同而已。

总之，21世纪中国将直面人口老龄化挑战，已是一个不争的事实。现在在全球范围内，从联合国到各国政府，都非常重视老龄化问题。一些国家还为此设立了专门的对策机构，组织专项调查和政策研究，有的已制订出了具体而明确的解决方案，并开始有步骤地实施有关计划。1999年下半年，中国也恢复成立了国家老龄工作委员会，意在不断推进和继续发展中国已初步形成了的老龄事业，并着手准备应对今后更为复杂的人口新局面和具体指导解决老龄化带来的一系列问题。特别是在国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景规划中明确提出了要加快养老、医疗、失业等以社会保险制度为重点的社会保障制度改革，尽快建立起一套科学、完整、规范的多层次、多渠道、多形式的社会保障体系，以便为巩固和扩大中国经济体制改革成果，为更加深化企业制度改革并加快企业内部的结构调整和资产重组，为进一步贯彻、实施对外开放的方针和政策，创造更加良好、更加和谐的社会环境和外部条件。

目前，中国面临的最紧迫、最关键的任务，还是要尽快地找出既适合中国城乡社会变化、经济发展形势的需要，又要符合中国传统文化、民族习惯的有效养老方式、途径和办法，尽快选择一种在中国切实可行、普遍认可、易于操作、便于调控的主要养老模式和保障制度并加以确定。当然，一旦确定下来这种模式和制度，则要尽量保持它的相对稳定性和持久性，不要轻易改动。尤其是在社会养老保障政策方面，其定位准确、基础牢固、连续贯通在解决养老问题上是非常重要的。所以，一定要尽量保持它的稳定性、可靠性、持续性、实效性和可操作性。那种见机行事、随时调整、动辄推翻的所谓灵活态度和方式，不适宜用在养老保障制度和政策的制定上。特别是涉及社会养老保障政策的改革和调整，更要格外谨慎，既要考虑到现实生活中的合理性，也要注意维护国家方针政策的严肃性。由于养老保障与社会福利有着密不可分的连带关系，增设容易取消难的自身特性和与社会家庭广泛密切的经济利益联系，也决定了其具有牵一发动全身的非凡影响力。所以，在这方面的任何不慎或疏忽，都可能会对社会稳定和经济发展产生直接或间接的不利影响，这一点从一开始就必须特别注意。当然，由此也不难看出，目前我们所进行的社会养老保障制度的改革是一项具有多么重要的现实意义和深远的历史意义的战略性改革，是一项多么艰难困苦的工作，因为围绕着老龄化和老年保障问题的所有改革方案和决策都必须要经得起现实的考验和历史的检验。

关于中国的养老保障，目前较集中、较突出反映出来的问题是社会养老保障的总体水平低、覆盖面过小、制度不健全和措施不得力。具体表现：一是城乡养老保障的社会化程度和水平存在较大差异，这是农村实行计划生育难度较大和大量农村青壮年劳动力涌入城市的一个重要的原因；二是城镇企、事业单位养老保障能力上出现严重失衡，这是影响城镇劳动力正常流动和造成人才异常流失的一个重要原因；三是非公有制企业从业者和城镇无业人员的养老保障缺乏根本保证，这是影响民众社会情绪和生活自信的一个重要原因。

新中国成立五十多年来，社会养老保障工作的进展主要还是体现在城镇的国有和集体企、事业单位中。除少数富裕地区外，绝大多数农村地区的社会养老保障工作进展缓慢，保障程度和水平也比较低，一些生产落后、经济贫困地区在社会养老保障方面几乎处于空白。农村老年人经济上的供养主要还是依赖于子女，基本上仍处在以家庭养老为主的形态下。这种建立在传统农业生产和农业社会基础上的养老模式，虽然在中国已延续了几千年，但同现代社会的实际和未来社会的要求显然已有了很大距离，越来越不能适应形势的变化和发展的要求。

即使是建立了养老保障制度，由于近年来在转轨转制、结构调整和市场竞争中一些城镇企、事业单位经济下滑，有的已很难保证离、退休老年职工的正常供养和在职职工社会养老保险金的按时交纳，拖欠退休金、欠缴保险费的情况相当严重。退休金不能按时足额发放，对离、退休老年人正常生活影响很大；长期欠缴养老保险费，既影响社会养老保障工作的正常开展和功能发挥，同时对于政府信誉也是很大的影响。据国家有关部门统计并公布的数据，1999年底全国企业欠缴养老保险费额累计已高达383亿元。对于故意拖欠退休金、欠缴养老保险费的现象，政府有关部门非常重视，采取了一些有力的处罚和追缴措施；但对于多数确有实际困难的企、事业单位，国家仍在积极寻找解决问题的有效途径和办法。甚至政府高层领导也亲自深入基层了解和调研这方面的情况，同劳资双方代表和地方劳动与保障主管部门负责人共同协商、探讨解决方案，力图尽快改变和扭转这种尴尬、被动的局面。最近，国家劳动和社会保障部制定的老龄工作行动计划中就明确提出，决心要在2000年从强化养老保险基金征缴、探索资金筹措的新渠道、扩大基金来源和增强基金实力、扩展和规范统筹范围以加大基金调剂力度等方面入手，依法维护离、退休老年人和在职职工享受基本社会养老保险的权益。应当说，政府和社会各方面的决心是很大的，努力的方向也是十分明确的，工作也确实取得了一定的成果。但就目前实际情形看，要在短期内取得显著的成效，从根本上全面、彻底地解决养老金的问题，并不是一件十分容易的事情。事实上，即便是在经济发达国家，也还并没有完全真正解决这方面的所有问题，有些也还在探索之中。

随着改革开放的深入和经济多元化的出现，各种经济成分的企业已并存于我们身处的社会中。在推动和搞活经济的同时，也带来了社会养老保障上的一些新问题。非公有制企业中的相当一部分法人单位，对于给从业人员上社会养老保险，仍存在着明显的抵触情绪。虽然国家劳动管理部门制订了相关的规定并采取了一定的强制措施，但仍有许多企业强调各种理由、寻找各种借口拒不执行或拖延执行，造成了这些企业在养老保障方面出现事实上的真空局面。从长远看，这种作法不仅破坏了法律的严肃性，侵犯了从业人员的权益，而且也不利于非公有制企业自身的健康发展。

更为突出的问题，还是那些无业人员和农民群众的养老保障。对这类人口群体，国家目前采取的态度和作法尚停留在一般性的引导、鼓励他们加入社会养老保险的程度和阶段，并未采取任何强制他们加入社会养老保险的措施，更未建立必要的强制性规定或法律制度。换言之，就是这部分群众对于加入社会养老保险的必要性、重要性的认识水平本来就十分有限，积极、主动加入社会养老保险的热情和自觉程度并不很高，再加上缺乏相关的国家法律法规作为有力的支持和保证，要想在社会全员范围内实现社会养老保障是相当困难的。这种状况长久下去，势必对未来社会构成很大隐患，加大、加重社会的养老压力，人们也会对晚年生活的安定平稳抱有很大疑虑和担忧，甚至在一定程度上失去对生活应有的自信和热情。

问题的关键，一是至今社会各方面对于实施社会养老保障的意义和方式仍缺乏正确的理解，认识上存在着较大的偏差；二是对于各方面应当履行的责任和义务的界限划分不够科学，难以很好地协调相互间的利益冲突。归根结底是没有跳出发达国家解决养老问题的传统模式，主体思路上仍是沿袭走社会保险之路的作法。

其实，保障和保险是有区别的。保险只是保障的一部分，在某种程度上要强调它独立的商业性、利益性，而保障则更多地要强调它共同的社会性、公众性。从中国的实际情况出发，今后应当重点加强的是社会养老保障，不一定只限定养老保险一种形式。就中国社会今后的人口构成和家庭构成演变趋势看，可以肯定地讲，今后的养老已绝不再只是简单的家庭和个人行为，社会中的每一个人、每一个组织、每一个机构都必须承担起相应的社会养老责任和义务，无论是国家、集体、单位和个人都应当从整个社会的高度来认识和理解这个问题，无条件地服从社会大局。

具体作法可考虑：

第一，在法律保证的前提下，通过对各类企事业单位、组织、团体和资产达到一定规模、收入达到一定水平的个人采取开征社会养老税的办法，来征缴养老费。这部分税费应当采取收支两条线的作法，由政府指定有关部门集中监管、审批，然后再通过社区有关机构或组织的正规渠道，依据老年人的实际需求，统一发放基本养老补贴金。待时机和条件成熟后，对城乡所有成年人采取强制推行全员交纳社会养老税的办法和强制全员加入社会养老保险的形式，从根本上解决中国老年人供养经费来源不足、渠道不畅的问题，真正体现责任、义务和权利人人有份的社会公平原则，实现所有老年人都可以享受社会养老保障的目标。当然，纳税额标准应依据地区经济发展水平和个人收入水平的不同而有所区别，但与收入之间的比率基本上应当是一致的。

这样做的好处，是加强了政府对社会养老保障工作的具体指导和全面调控，逐渐摆脱掉目前这种单纯依靠单位和个人自行参加养老保险，保险公司支付养老金时只认保单不认人，政府从中难以发挥作用的被动处境和局面。今后的目标应当是向着国家、单位和个人共同努力，计划与市场紧密结合，专门机构与保险部门优势互补，政府主办加社会协同的方向发展，以建立起真正适合中国社会制度、文化历史、经济水平和人口构成的最佳社会养老保障制度和方式。总之，在养老保障这个关系国计民生、关系社会稳定、关系国家形象的大事上，政府一定要承担起主要角色，负起主要责任。

第二，养老事业的兴办和养老设施的经营，国家政府不搞垄断，完全可以采取多途径、多渠道、多方面、多形式的上下结合、官民结合的方法，有效调动和利用一切社会积极因素，兼顾各方面的利益，形成各级政府有关机构、社会公共团体、民间公益组织和个人齐抓共管、共同关心和参与社会养老保障工作的新局面，实现养老保障真正意义上的社会化经营和管理。

第三，从未来中国人口的构成和老龄化形势看，当前所进行的城乡社会养老保障制度的建立和改革，总体上应当是朝着全面增强社会的综合供养能力、逐渐减轻企业的供养经济负担、降低家庭和个人的养老支出比重的方向去努力。具体做法：一是要加大社会在养老方面的税收和积累，强化社会的经济杠杆作用和分配调节功能，公平合理地吸储、利用社会财富和物质资源，遏制一切奢侈浪费、贪污腐化现象，最大限度地满足老年人养老方面的基本需求。二是要加快现行养老保障制度的改革和调整，尽快完成养老经费收支从目前的现收现付方式向完全积累方式的过渡，逐步实现个人账户与统一养老相结合。在大力发展国民经济、提高人民群众收入水平的基础上，促进和扩大个人在养老方面的储蓄能力和积累总额，并正确引导这方面的资金流向利国利民、平安无险的金融投资项目上去，以进一步刺激经济增长，增强国家经济实力和社会保障整体水平。当然，广大储蓄投资者从中能够获得更多的收益，社会养老保障事业也能够获得更大的发展。

第四，从社会养老保障制度改革的进展情况看，近年来，国家开始实施以基本养老保险制度为主体的社会养老保障制度，并辅以企业补充养老保险制度。基本养老保险制度是通过立法强制执行的，采取了社会统筹与个人账户相结合的方式，目的是保证劳动者在丧失劳动能力后能有一个最基本的经济收入来源。应当说，国家对这一做法的选择是非常必要、非常及时、意义重大的。特别是最近开始实施的基本养老金的社会化发放，不仅使得养老金的管理向着规范化、科学化的方向迈进了一大步，而且也使得养老金的筹集和征缴逐步走上了法制化、制度化的道路。但即便如此，仍还有许多问题未能从根本上得到解决。如大城市和经济特区消费水平较高、物价上涨太快与基本养老保险金额过少的矛盾就比较突出，所以才出现目前一些城市和地区的政府不得不从财政上追加拨出若干经费用于离、退休老年人生活补贴的现象。而企业补充养老保险是企业为提高自己职工养老保险待遇水平用自有资金设立的辅助性养老保险，有与没有、有多有少全凭企业经济效益的好坏和企业领导的判断而决定，政府和社会组织对此难以干涉和强制。这样就有了一个问题，即每一位退休老年人的养老保险金能否真正满足他们基本的生活需求？此外，能够享受到基本养老保险、国家或地方财政补贴及企业补充养老保险待遇的老年人毕竟有限，没有工作单位的城镇老年人和广大农村地区老年人的养老经费问题至今还是没有真正解决。

第五，作为一个农业人口占绝大多数的国家，当前，建立和发展中国农村社会养老保障制度，无疑是非常重要、十分迫切的任务。在过去的传统农业社会中，在儒家思想文化长期影响下，由于农村经济的落后和生产方式的需要，以直系家庭、联合家庭为单位的大家庭生活方式比较普遍，养老一直是以依靠子女和亲属供养的家庭养老为主，社会养老保障方面几乎是个空白。但在现代中国的农村社会，情况已与以往有了很大不同，可以说正在发生着巨大的改变。一是农村家庭结构变化很大，家庭规模逐渐缩小、家庭人口逐渐减少、大家庭逐渐分化、核心家庭正在大量涌现；二是农村青壮年劳动力大量向非农产业、向城镇转移，“老少农业”的形态正在形成；三是人口老龄化的趋势正从城市向农村扩展和蔓延，农村老年人比重正在增大，单身老人户和老年夫妇户的比率逐渐上升。所以，不难看出，今后中国农村家庭提供养老保障的能力正在减弱，养老的问题和矛盾在农村社会中也将日益显现和突出。

农村人口对于社会养老保障到底有多大的需求，在农村建立社会养老保障制度有没有必要？对此，很多人提出过疑问。有这种疑虑或偏见其实并不奇怪，因为他们对当今农村社会深层的变化缺乏深刻和全面的了解，仍在用传统的眼光、传统的印象、传统的思维方式看待当今的农村社会。事实上，对于社会养老保障，农民群众不仅需要，而且需求还很大、很迫切、很强烈。1995年北京大学社会学系对山东、安徽等地农村的调查显示，81.5%的农村人口认为养老保障在今后生活中是最重要的。这充分表明了广大农民群众对于社会养老保障制度的关注、企盼和向往。20世纪90年代中期，国家也在扩大试点范围的基础上向全国推出了《农村社会养老保险基本方案》。但几年下来，这项工作的进展和成效并未真正达到预期的目标和构想。

分析影响农村社会养老保障制度建立和发展的原因，主要有以下几点：一是不能明确确定养老经费的具体来源和渠道，无法保证养老金的有效筹集、积累和运用；二是缺少完备而规范的社会养老设施和社区服务机构，负责照料老年人的专职工作人员和社会事业义务工作者严重不足；三是没有形成适合农村养老事业发展的严密组织、严格制度和科学管理机制，使农村的养老难以准确定位和运行；四是居住分散、交通不便、信息不灵、缺医少药的艰苦条件和环境，影响和限制了社会对农村养老事业的资金投入和市场开发；五是一些地区和部门的领导认识水平不高，轻视农村的社会保障工作，缺乏支持这项事业的热情，更谈不上积极向农民群众进行有关的宣传和教育。

总之，在农村社会养老保障工作进展缓慢、成效不大的问题上，政府的有关决策部门、主管部门是有不可推卸的责任。今后，这方面的工作应当抓紧，应当尽快研究和制定出适合中国农村各地区的社会养老保障制度和其他相应制度，要订出明确的工作目标、计划和任务，并落实到具体的负责单位和个人。建立健全中国农村社会养老保障制度绝非轻而易举的事情，需要克服很多意想不到的困难。但困难再大、问题再多、条件再差，也不能再拖下去了。应当看到，建立农村社会养老保障制度，实际上是改革开放后农村经济形势变化发展的必然要求，是农村社会向着更高层次、更加文明的生产生活方式迈进的必然结果，也是国家的责任和社会公正在广大农村地区的必然体现。

人口老龄化正以不可阻挡之势向着我们的现实生活走来，老龄化社会形态下养老保障方面的各种问题也都是我们现实生活需求的反映，所以我们每一位社会成员都应当认真地思考并自觉承担起应尽的责任和义务。今后养老问题的解决，一方面需要国家制定和推行有关的社会养老保障制度和政策，更重要的还是要依靠社会各界的共同努力。此外，还应当看到，养老的社会化不是只给社会增加了供养上的负担，同时也可能会给社会的生产和人们的消费带来全新的、更大的商机，巨大的养老需求有可能形成养老经济的规模，带动和推动相关产业和经济的进一步发展。