始于20世纪80年代初中期的乡镇企业产权制度改革，经过十余年的发展已经形成了全国性的潮流。据农业部的最新统计，到1998年底，全国乡镇集体企业实行产权制度改革的已经达到了80%左右。其中，一些乡镇集体企业发达地区，如江苏省苏南地区等乡镇集体企业的改革面已经达到了90%、甚至95%以上。这些地区的乡镇集体企业除了个别因所从事的行业不适宜改制或规模过大难以操作的以外，基本完成了产权制度改革。产权制度改革的方式也不断地向前演进，由80年代初中期的承包制为主，到80年代后期、90年代初期以股份合作制、股份制为主要形式，又进一步发展到近年来的以出售、拍卖为主要形式。

乡镇集体企业产权制度改革后，原有乡镇集体企业的资产存在方式发生了较大的改变，分解为以下两种基本形式。一种是以乡镇集体股、租赁物及发包物的形式，继续保留在改制企业中的生产性经营资产；另一种是以集体股红利、租赁收入、发包收入、土地使用费收入以及出售集体资产回收的资金等形式从企业中游离出来的货币资产。并且随着乡镇集体企业改制的深入，货币形态的乡镇集体资产在集体净资产中的比例呈不断上升的趋势。随之而来产生了以下几个突出问题，第一，由谁来作为乡镇集体资产的发包人或租赁人？第二，由谁来担任乡镇集体股的代表，进一步地，集体股的形式是否要继续保持下去？第三，由谁来代表乡镇集体管理、经营集体资产？又由谁来监督集体资产的运营状况，以最终确保乡镇集体资产的保值、增值。这些问题的核心是如何在市场经济体制下建立起乡镇集体资产的有效经营管理监督机制。它不仅直接关系到乡镇企业产权制度改革的成败，而且关系到社会的公平与稳定。更为重要的是，它还关系到公有制的有效实现形式问题。