我国的乡镇企业，一般是指由农民兴办的、坐落在农村社区内的企业。现在的统计口径将它们分为乡（镇）办、村办、联户办和户办4种类型。在过去的15年中，乡镇企业对我国的改革事业做出了有目共睹的重大贡献。最近，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》又明确指出：“乡镇企业是农村经济的重要支柱。要完善承包经营责任制，发展股份合作制，进行产权制度和经营方式的创新，进一步增强乡镇企业的活力。”在新的形势下，乡镇企业正面临新的挑战。

由于乡镇企业的类型不同，面临的问题也不尽相同。乡（镇）办与村办集体企业的突出问题是这类企业的社区性和行政依附性所造成的产权制度的缺陷。

根据《中华人民共和国集体所有制企业条例》，乡村集体企业的财产“属于举办该企业的乡或者村范围内的全体农民集体所有”，该条例同时也规定：“地方人民政府乡镇企业行政主管部门主管本行政区域内的乡村集体所有制企业”。在现实经济生活中，乡（镇）办企业在很大程度上是乡（镇）政府所有的企业，由乡（镇）经委主管，村属企业则由村党支部或村委会掌握，非经济关系在很大程度上支配、影响着企业的经济活动。

由于企业要承担许多非经济性的职能，如提供公共产品、以工补农、安排剩余劳动力就业、社区福利等，所以说，乡村集体企业绝非单纯经济意义上的企业形态。这类社区所有制企业的产权名义上是一种集体产权，但它由社区领导人实际拥有，并可在一定程度上自由让渡，进行交易。由于市场交易的一个基本前提是具有明确界定的、受到保护的产权，从这个意义上讲，乡村集体企业的产权界定是清楚的。但对组成集体的各个成员来说，由于缺乏民主管理及有效监督的制度安排及实施保证，他们往往不能对集体财产的使用、让渡及剩余权益真正拥有决策权，从这个意义上讲，集体经济组织成员的产权是模糊的或者说是残缺的。

在乡村领导干部实际拥有集体企业的产权，并缺乏有效监督的情况下，随意支配、处置集体财产、浪费资源的现象也就不可避免地会发生，同时领导干部又不必为企业资产的保值和增值具体承担责任。而企业创业者的原始、投资，企业劳动者和经营者在企业发展过程中共同创造的财富积累，同他们各自的收益之间又没有什么联系，这就使社区成员和企业成员缺乏“主人翁”意识，调动不起他们的生产积极性和监督企业运作的积极性。还应指出，行政依附性是一把双刃剑，行政主管部门一方面向企业索取，另一方面又保护企业，与企业形成父子关系，约束逐渐软化，全民所有制企业的一些弊病在乡村集体企业中也程度不同地有所反映。实践证明，这类企业的进一步发展需要制度创新。

至于户办企业，许多企业在起步时实际上处于家庭手工业的阶段，而联户办企业在很大程度上属于合伙企业，这两类企业在发展过程中也遇到一些问题：

第一，个体、私营及合伙企业由于生产规模小，技术水平低，无法从事社会化大生产，不能有效地参与市场竞争。它们要形成一定的规模效益，又受到资金、技术、土地等生产要素的制约，必须要引入新的制度规范。

第二，这类企业在创业之初内部主要是用非正式的制度安排进行管理，但当企业发展到一定阶段，规模扩大，那种原有的血缘、地缘、亲朋、宗族的纽带联系在物质利益面前变得脆弱了，那种对天盟誓、靠哥们儿义气维系企业运作的非正式的制度安排已不能适应需要，企业要求有正式的制度安排，通过章程、条例、规则将成员各自对财产的权利界定清楚，否则企业无法在竞争的环境中生存。

第三，处于家庭手工业、工厂手工业状态的企业，与正在发育的市场逐渐发生矛盾。如温州某镇，利用再生塑料生产塑料鞋，一家一户或联户经营，企业是无营业执照、无厂名、无商标的“三无企业”。但企业在发展中就遇到了与市场体制的矛盾。产品如远销外地，市场机制则要求，一要有产品合格证，二要有销售发票与完税证明，同时外地把销售款汇来也要有企业的银行账户。在这种形势下，这些小企业需要在他们上边有一层组织来统一对外，处理检验产品质量，开银行户头、注册、开发票等事宜。这就是温州著名的总厂式的股份合作制的由来。

第四，我国传统的做法是按经济性质来划分企业类型，在工商、税收、信贷等方面不同程度地存在着歧视民营企业的倾向，意识形态上的姓“社”姓“资”问题更使这类企业有一种政治上的不安全感，他们希望通过制度变迁来获取政治上的稳定预期。

第五，个体、私营及合伙企业在发展过程中，雇主和雇工之间收入差距较大，致使劳资矛盾逐渐突出，影响了职工的劳动积极性。

以上谈的是乡镇企业发展过程中的微观组织基础方面出现的问题，在宏观布局方面，一些问题也不容忽视。目前，东部地区与中西部地区乡镇企业的发展严重不平衡。东部与中西部地区的农村人均社会总产值、人均收入等方面的差距相当大，而且有继续扩大的趋势，差距主要来自于乡镇企业。1991年全国乡镇企业总产值中，东部地区占65.7%，中部占30.1%，西部仅占4.2%。

乡镇企业近年来吸收农村剩余劳动力的能力逐渐减弱。对此，正如有的同志指出的，乡镇企业布局分散，与城市化的发展不同步，不能有效地带动第三产业的发展，这是限制乡镇企业扩大就业能力的一个重要原因。还有的同志认为，发达地区乡镇企业不宜过早地从劳力密集型转为资本、技术密集型。我们认为，乡镇企业发展到一定阶段，如要想从国内众多的低水平的竞争对手中脱颖而出，参与国际竞争，则必然要让他们的产品上规模、上档次、上水平，资本和技术的作用将会越来越大，问题是如何将劳力密集型产业向西扩散，促使中西部传统农区的乡镇企业起步，顺利渡过原始积累阶段。

面对新的挑战，我国各种类型的乡镇企业首先要在内部进行制度创新，有几个问题需要特别加以注意：

第一，乡镇企业实行股份制或股份合作制，是制度创新的重要内容。具备条件的企业，应根据体改委的两个《规范意见》，改组为有限责任公司或股份有限公司。至于股份合作企业，它的内涵与外延较宽泛，异质性较强，可包容不同的企业类型及生产要素组合的多种形式。由于目前我们还主要是按照经济性质划分企业，而不是按照产权制度的特征划分企业，对一些企业类型又无明确的立法，这就促使一些不同类型的企业都进入股份合作企业的范畴，对此我们不应强求一律，不要急于对股份合作企业进行规范。应该看到，股份合作企业为乡镇企业的发展提供了更加多样化的组织选择空间，一些企业可能会逐渐发展为有限责任公司甚至股份有限公司，有些也许会嬗变为独资企业或合伙企业。从总体上看，我国的股份合作企业与规范的合作企业差距较大，根据现实条件，大部分的股份合作企业不可能也没有必要发展为真正的合作企业，对此我们应有清醒的认识。

第二，乡镇企业实行股份合作制，并不仅是为了融通资金，它的深层含义是明晰企业的产权，为乡镇企业向现代企业制度过渡创造条件，这就涉及企业的公共积累问题。

在由户办、合伙企业形成的股份合作企业中，如强调公共积累不可分割，实际上是在这类企业中人为地制造出一块产权模糊的资产。在股东经营型企业中，如积累不明确到股东名下，他们就没有激励动力来促使企业资产增值。在全民参股型企业中，如果公共积累的产权不清，企业经营者与老职工为怕让新职工无偿享有他们过去的劳动所积累的财富，同样不会努力去增加企业资产。因此在这类企业中，公共积累的终极产权应属于股东。

由乡村集体企业转变形成的股份合作企业，是否设立集体股以及集体股的比重大小，则应根据资产的不同来源及生产要素各自在资产增值中的贡献来确定他们在现有资产中的份额，这也就是如何处理乡（镇）政府、社区成员及企业劳动者之间的利益关系问题。集体股如设立的话，它的终极产权应属于社区成员，由他们决定这部分资产是否量化到个人。

第三，乡镇企业推行股份制及股份合作制，无疑是一种积极的举措。但由于企业的技术水平、生产规模、经营活动类型、产品档次等条件不同，企业原有的制度遗产不同，应允许乡镇企业有不同的制度选择，切忌一刀切，下达硬性指标。在一定的条件下，乡村集体企业完善承包制也不失为一种较好的制度选择。在中西部乡镇企业基础薄弱的地区，则要鼓励个体、私营和合伙企业的发展，促进资金、技术、土地和劳动的各种形式的联合。

乡镇企业内部制度创新的关键是要使企业的经营者和生产者投入的资本、技术、土地和劳动所创造的财富与他们的收益之间产生更紧密的联系，让具体的人，而不是虚幻的集体，对企业资产的保值与增值负责并享受由此带来的利益，这样，乡镇企业才能真正具有活力。

乡镇企业的发展也有赖于外部宏观环境的改善，这在很大程度上要靠政府职能的转换。

首先，政府要为乡镇企业提供公共产品。所谓公共产品是指公众通过国家共同占有及使用资源，生产出的产品和服务。政府提供的第一类公共产品是“公正”，即由政府制订、监督和执行各种法律法规。市场的效率是由市场中的规则、秩序和信用来保证的，政府要提供秩序和规则并保证其实施，企业才能在公平的基础上展开竞争。

毋庸讳言，由于我国的市场体制尚不健全，市场秩序仍较为混乱，在乡镇企业中，确有不正当竞争、浪费资源等不良现象，这要靠国家的一系列制度的制订与实施来使政府的行政权力与市场的直接经济活动相分离，消除寻租现象，阻止投机行为，严惩一次性的欺骗活动。所以说，不正之风的风源并不是乡镇企业，而是源自于我国转轨时期政府职能的缺憾。

政府应提供的第二类公共产品是“安全”，它包括国防交通安全、治安、消防等。政府提供的“安全”中也包括保护所有者的产权，市场上地头蛇欺行霸市，车匪路霸为非作歹，所有者的产权就会受到损害，市场交易活动无法正常进行，政府此时就应严厉打击这类活动，使企业家和劳动者有安全感。

政府提供的第三类公共产品是社会保障、城市建设及基础设施等。创办工业小区，使乡镇企业适度集中，有利于实现规模经济，促进第三产业的发展，而基础设施的完善是一个基本前提，这方面政府也有许多工作可做。

政府提供的公共产品中，“公正”与“安全”是软件，基础设施等是硬件。政府将软件与硬件结合起来，通过制度安排的制约和引导，使乡镇企业家，尤其是集体企业以外的民营企业家，对企业的未来产生稳定的预期，愿意通过自己诚实的劳动，来扩大企业规模，增加社会财富，而不是贪污腐败，或将获得的利润用于攀比消费、营造墓地等浪费资源的开支。这样，乡镇企业才能健康地发展。

其次，政府要利用税收、信贷等经济杠杆来发展自己的宏观调控功能，使各类企业能在公平的基础上展开竞争。在税制方面，过去企业所得税按不同所有制性质分别设置，很难适应企业面向市场、公开竞争和转变经营机制的要求。即将出台的税制改革着眼于公平税负，促进竞争，实行统一的企业所得税，这必将对乡镇企业的发展产生深远的影响。

在信贷方面，我国农村金融体制的改革，应发育以政府金融、商业金融和合作金融为主体的金融体系。商业金融应根据企业的效益，而不是企业的经济类型，来发放贷款。建立与完善农村合作金融组织，一方面可抑制民间的高利借贷活动，另一方面，合作金融坚持短期、小额、高效的原则，服务于农村社区与乡镇企业的发展，再加上国家政策性金融的扶持，可以为传统农区的工业化起飞提供启动资本。

在土地使用方面，在所有权不变的前提下，应大力推进乡镇企业用地的有偿使用制度。过去一对一的协议方式，不科学、不规范的因素多，应更多地采取招标、拍卖的方式，让集体土地使用权的出让真正走向市场。

历史的实践已经证明，未来的实践还将进一步证明，我国的乡镇企业不仅是发展社会主义市场经济的先导力量，同时也是改造亿万农民的大学校。只要我们坚持乡镇企业内部的制度创新，不断改善外部宏观环境，乡镇企业就可使成千上万的传统小农转变为具有现代意识的企业家和生产者。他们将在农村这一广阔天地，演出一幕幕有声有色、威武雄壮的活剧，促进农村的发展，推动改革的深化。可以说，我们伟大的、光辉灿烂的希望就在这里。

（本文原载《农村经济研究参考》1994年第1期）