中国西部大开发十年来取得很大成绩。西部大开发是国家层面的政策，是推进一个特定区域的发展政策。在所有的公共政策中，教育，特别是高等教育，无论是作为思想传播功能，还是被视为产业化概念下的国家投资，都是区域发展规划中最重要的一环。中国哲人说：远观方知山高。在这里，我们想先远观，谈谈世界教育区域化的一些趋势，然后再知山高，分析一下西部大开发战略里的教育发展问题。

纵观这20年来，在全世界范围，在教育行政和政策改革的层面内，有一个标签似的关键词，就是“教育区域分权化”。分权化已经纳入各国政策者和一些国际机构的日程表。分权化的概念源于20年代的公共管理科学领域，到90年代初成为潮流。哈森（Hanson）在1998年把分权化定义为：分权化是指责任、权力或者任务的转化或者分散，一般说来是从高级权力层级向低级权力层级的转移，或者从一个权力机构向多个权力机构的分散。

从形式上来说，分权化可以有几个大的形式。第一种是职能性分权。职能性分权是指权力从一个机构到多个机构的平行再分配，这个再分配指的是同等的权力层级之间的再分配。比如，在法国和阿根廷，国家级别的统筹教育的部门不单有一个教育部，还有初等教育部、高等教育和研究部等。第二种分权形式更普遍，这就是区域性分权。即从空间概念来说，权力从中央层级向地方层级的转移。教育管理权力转移的空间过程中，中央的控制还是或多或少地在不同的地方、以不同的形式表现出来。具体又体现为中央直属分支制、中央委派制或者权力的绝对交接。

究其原因，在全球范围内，为何会有区域分权化呢？我想，主要是出于政治、财政和管理三个方面的原因。在政治方面，东欧90年代初的政治剧变，西欧柏林墙的倒塌，这一系列变革昭示了中央集权体制的结束，因而需要一种更有效的政治体制。在财政方面，产业化社会对教育的功能有了更高的要求，高等教育进入快速扩张的时代，而政府的财政分担能力相对减弱，区域分权化可以更灵活地吸收社会各界的资金。而在管理方面，随着人力资本理论和市场化的兴起，教育被视为准公共产品，为了高等教育及时迎合市场的需要，区域化的管理机制可以更加敏感地了解到当前需要，更加及时、灵活地进行调控。

这些区域化分权在世界各国以不同方式呈现出来。在法国，对教育的监管分不同学区，主要采用中央委派制；而在美国的联邦体制下，教育机构的管理权力主要在各个州；在非洲一些发展中地区，因世界银行、各国政府、NGO，甚至各掌权部落之间的微妙关系，分权化的形式更加多样化。而在中国，教育的分权化体系，从计划经济的时代脱离出来，基本形成了以省筹建为主的管理机制。

然而，如麦克·贝磊（Mark Bray）2004年所说的，区域化分权并不是万能钥匙，它也可能带来一些问题和障碍。首先，区域化分权到目前为止，还是一个过程而非一个稳定的状态，区域化分权的初衷是建立一个灵活有效的管理机制，但在改革的过程中，分权化一定意味着面对更多不同的人，更多不同的事，能否真正地节省开支还是一个问题。另外，区域化分权是很多利益群体的博弈，很多时候是停留在纸面上。更重要的一点是：区域化分权面临着加大地区间差异的问题。地区间的固有差异，很可能在区域化分权的背景下产生马太效应。

这些担心有的早已被证实，在卡耶尔（Gaynor）1998年为世界银行所作的一项针对教师管理的研究中得到证明。在非洲和拉丁美洲的一些国家，比如哥伦比亚、墨西哥、尼日利亚、津巴布韦，区域化分权遭遇了失败，其主要原因是地方的经济力量和管理力量过于薄弱，尚不足以支撑一个教育体系，使得这些国家不得不回到过去中央集权的管理体制当中去。

反观之，这样的教训在中国是不是也值得借鉴呢？这对西部大开发有何启迪？众所周知，中国是一个区域化差异严重的国家，这样的差异不仅体现在经济、文化上，也体现在教育上。教育的差异是一个长期的历史产物，中国城乡化的二元结构失衡使得教育，特别是高等教育成为工业化城市的一部分。城市化越早的地区，高等教育的资源越集中。在中国，权力的层级在各个大学是不同的，中央大学由教育部负责，省一级大学主要由地方负责，还有一部分城市级的大学。大学的入学率、教育质量、教育经费在不同地方都有很大的差异。基于此，中国的高等教育发展战略采用的是不均衡的发展方针。如在《中国教育改革和发展纲要》中指出：中国政府明确鼓励经济、文化发达地区率先达到中等发达国家80年代末的教育水平。

追踪中国高等教育财政改革的路径，也对不均衡发展方针作出了最好的诠释。1999年，中国开始了高等教育扩招，与此同时，作为扩招的财政支持，高等教育成本分担政策于1999年全面形成。学生作为高等教育的受益者，开始为其接受高等教育交纳数量可观的学费。而因为各地经济水平的差异，为了发展高等教育，成本分担地区差异化政策又成为必然之选择。邓娅博士在《地区经济发展差异与高等教育成本补偿属地化》一文中表明，我国各地区间高等教育的生均教育经费与人均国内生产总值呈正相关，学费水平与人均国内生产总值成正相关，学费水平与高等教育生均成本成正相关，学费水平与人均可支配收入呈正相关。她指出，实施高等教育成本分担地区差异政策是我国现阶段不可避免的政策选择。不同地区财政自理，收费不同，此类结论从不同的角度被印证，成为十多年来中国高等教育研究的主流声音。

进一步说，成本分担地区差异机制的实施，建立在中国高等教育区域化分权的管理机制上，这个机制成为了中国高等教育的发展基础。在20世纪80年代初，国家对高等教育财政拨款制度作了改革，中央财政只负责中央部属高等院校的经费，所属院校的经费主要由地方供给。随着机构改革和一些中央部委的撤销建制，原部属院校除较少数划归教育部领导外，多数高校已经下放地方或实行中央与地方共建机制。到20世纪末，已有约80%的高校为地方所属院校，也就是说，约80%的高等学校其教育经费主要由地方财政负责。各省高校的学费是自主决定的，其扩招名额也大都由省属高校自行消化。也就是说，新时期的中国高等教育的发展格局基本上是：地方自主发展，自行寻找财政支持。

而在以此区域化分权为基准的原则下，弱势地区的地位是不是能有所改变？在中国高等教育发展的大版图下，弱势地区是同步发展，还是在发展中出现了马太效应？

这个答案不容乐观，中国的西部地区就是一个典型例子。最近的研究（刘精明，2007）显示：高等教育毛录取率最低的几个省区，如广西、贵州、云南等，其基础教育负担占省级财政支出的比重在全国都是最高的。本来就困难的财政很难再大量投入高等教育，此外教育质量相对落后，学生的负担能力低，政府的负担能力也低，在高等教育的流动中也处于弱势地位，这些都是西部欠发达地区共同面临的问题。而且，欠发达地区还有基础教育的担子要去优先考虑。

如同我们提到过的国际上的经验，当地方的管理机制不足或缺位时，必须要引入国家层面的管理机制。西部大开发的战略就是顺应了这个需要。在中国的西部大开发中，我们看到，中央级别的高校对西部地方高校进行了对口援助，从教学、科研全方位对其进行提高。对于这个政策，我们可以从如下几个点来解读。第一，高校的主要功能是教育、科研和社会服务。而高等教育作为学校和人力资源市场的接口，为市场的人才输入起重要作用，从长远来说，关系到一个地区的产业经济结构。西部高校力量的充实就意味着对其产业结构提供了血液。第二，之所以选择地方性高校进行援助，说明中央政府认识到了地方性高校的困境，也认识到了地方性高校的职能。和中央偏研究性的高校不同，地方性高校的主要职能在于为地方的发展提供应用性人才，需要从西部具体情况出发。第三，接受任务援助西部的教育人员，并不属于区域分权制概念中中央委派制的官员，他们更多地是从技术层面进行援助，这说明，关于西部大开发中的教育战略，中央政府的定位是导向性的，其政策核心不在于往中央抓权，而在于发挥西部本身的能动性，为其未来发展做出潜力性的规划。

这几点解读，让我们相信，西部大开发中的高等教育发展战略是充满希望的。为了这个希望早日成为美好的现实，我们提出几点建议。第一，除了单纯的技术性援助，对西部高校的发展规划需要充分考虑到西部的人才需求结构，为西部的高校，特别是地方性高校寻求合适的职能定位。在区域化分权的背景下，实行更加多样的高等教育选择。第二，对家庭困难的学生，在西部地区要加大学生贷款的力度，这必须是一个国家层面的政策。可以针对西部地区实行相关的补偿机制或逆向调节政策。第三，要有效治理全国范围内的人才分布不均现象。印度、巴西等国的经验显示，高等教育的快速扩张往往会导致结构性失业。包括区域间的结构性失业和行业间的结构性失业。对于相对落后的西部地区，要避免人才的流失，使得西部培养的人才应用于西部。而对于人才饱和的东部地区，可以让更高层次的人才参与到西部建设中去。当然，这是一个长期而艰难的调控过程，如同西部大开发一样，需要不懈地努力和建设。