是何因素使得地方政府敢于冒天下之大不韪，让政令出不了中南海？实际上，地方政府对中央治理整顿的解构，既有被动的因，也有主动的源。从发展历程上看，地方政府性债务的膨胀过程分为两个阶段：一是“十五”规划以前，地方政府的举债特点是以被动为主，即为了弥补财政赤字、缓解财政困境而举债，这一阶段在各个国家具有一定程度的共性；二是“十一五”规划以来，地方政府的举债特点以主动为主，即为了加强城市建设和基础设施投资、加快城市化发展而举债，这一阶段带有明显的中国特色。

对于地方政府的被动举债，当前的财政体制难辞其咎。首先，从中央与地方之间的财政关系看，中央政府拿了较多的本级收入，而仅支出了较少的本级项目。以2013年为例，在总额为129142.9亿元的全国财政收入中，中央本级财政收入占比46.59%，地方占比53.41%，而在总额为139744.26亿元的全国财政支出中，中央本级财政支出占比14.65%，地方占比85.35%。1372420如果用本级支出比重作为分权的衡量标准，那么中国显然是当今世界上最为分权的国家之一，地方政府负责提供教育、医疗、养老、失业保险、最低收入保障、伤残人员保障、保障性住房、基础设施维护等绝大多数公共品。其次，从地方与地方之间财政关系看，不彻底的分税制改革使得财政压力层层下压。1994年实施分税制改革的阶段性成果，仅仅是一种过渡性、双轨制的制度框架，其特征不仅表现为中央与地方之间财权事权不匹配（即中央集中了较多的财权但较少的事权），也表现在省以下财政关系仍然具有分成制和包干制痕迹（即省级以下政府间的财政关系是依据行政权力来调整而不是依据法律法规来划分），讨价还价色彩十分浓厚。在“向上负责”的行政体制下，财权、财力层层上收，事权、支出责任层层下放。这种带有过渡性、双轨制特征的制度框架的负面后果在政府性债务审计结果中显露无遗：一是市、县两级政府承担了主要的地方政府性债务。比如，市级政府占地方政府负有偿还责任债务的比重在2013年达到44.49%，县级政府占比达到36.35%。二是市与县政府间财政压力也呈现出向下传递趋势。比如，2013年市级政府占地方政府负有偿还责任债务的比重比2010年下降3.88%，县级政府占比上升3.66%。市级政府与县级政府在地方政府性质债务资金中所占份额的变化见图4。

图4 市级政府与县级政府在地方政府性债务资金中所占份额的变化

对于地方政府的主动举债，官员政绩评定取向不容忽视。古往今来，中国的官员们都处于金字塔结构之中。毫无疑问，他们时刻关心着自己在官场中的机遇，并为此而展开竞争。即使在改革开放之前，中国的地方官员们相互间也存在着政治晋升的锦标赛。彼时，各个地方曾竞相就粮食产量放卫星，那也正是政治晋升锦标赛的一种典型表现。我们认为，官员的政治晋升锦标赛本身是中性的，关键在于政绩评定取向：好的导向可以对地方的经济、社会发展起到推动作用，而坏的导向可能起到阻碍作用。改革开放后，官员之间的晋升锦标赛并未消失，变化的只是政绩评定取向：由过去的“政治挂帅”转变为“经济挂帅”，由过去的“阶级斗争”转变为“发展经济”。政绩评定取向变化为“以经济建设为中心”和“发展是硬道理”具有历史合理性。在诸多政绩指标中，绿水青山、立党为公、执政为民、廉洁奉公等指标是隐性的，难以量化，而GDP、经济增长、财政收入等指标是显性的，容易量化。因而，一些地方，注重看得见摸得着的见效快的“显绩”，不敢直面并破解发展中的矛盾、难题和问题的“潜绩”。“以经济建设为中心”被异化成了“以GDP为中心”，“发展是硬道理”被异化成了“增长是硬道理”，以GDP论英雄、排名次，把提高GDP增长率作为政策规划、制度设计、工作安排的出发点和落脚点，形成了单纯以经济增长评定政绩的偏向。这一政绩偏向可以在中央与地方设定的GDP增长目标中找到印证：从横向上看，中央政府“十二五”规划设定的GDP年均增长预期指标为7%，但全国31个省（区、市）政府“十二五”设定的GDP年均增长预期目标平均值接近10.5%；从纵向上看，“十二五”规划与“十一五”规划相比，地方与中央GDP预期增长目标的差距进一步扩大。这也就意味着，中央所倡导的科学发展观，并未从根本上改变地方政府的政绩偏向（李扬等，2013）。

在一些地方官员看来，要获得升迁渠道和名望，就离不开发展经济、搞工程。当然，要创造政绩，就必须具备雄厚的资金实力，有支持基础设施建设的先期垫付资本。在地方财力有限的情况下，具备超强的融资能力，在事实上竟然变成了检验地方官员施政能力的一个重要标尺，变成了政绩考核的隐形风向标。在此情形下，大规模主动举债就逐渐异化为一些地方官员的“主业”。当然，除了充分条件，地方官员们还具备了主动举债的必要条件，那就是可以轻松推卸责任。由于可以轻松地推卸责任，一些地方官员形成了“虱多不咬，债多不愁”的病态心理：任期内债务可以推卸到中央与地方分权体制身上，可以推卸到“保增长”和“稳增长”等宏观经济调控方针身上，可以推卸到有“大手笔”意识的上级领导身上，可以推卸到继任者身上，甚至还可以推卸到动迁“钉子户”身上——因为他们“加大了动迁成本”。