本级财政收入比重过低的因，就必然地带来地方债务迅速膨胀的果？抑或，治理地方政府性债务问题，就必然地要取中央本级收入的“长”来补地方本级收入的“短”？要厘清这一问题，就需要区分地方财政的本级收入与可支配财力。与本级支出比较起来，地方财政本级收入显然是过低的，这是个不争的事实。而形成目前这种收不抵支格局的直接原因，恰恰是分税制改革——它不是按照全口径的预算管理方针，而是按照收入种类来划分中央与地方政府之间的收入。当初，分税制改革的设计理念之一，就是确保中央政府分享的税收总额占全国税收收入的比重不低于五成，而将非税收入主要留给地方政府。客观地看，这样的理念，即便在未来的全面深化改革过程中，依然有其卓越价值。比如，在金融领域要提高效率和独立性，就需要使得原本内含在金融系统的准财政功能逐渐地回归到财政系统。再如，随着改革的深入推进，那些现存大型国有企业的重组、关闭以及改制都需要财政资金支持。这些问题都意味着，中央政府应当具备建立在财政基础上的强大宏观调控能力，以此推动经济发展方式转变、建立市场经济体制、维护社会稳定和谐。

地方政府本级收入过少，并非意味着其可支配财力不足。从实际情况看，地方可支配财力规模并不小。地方政府可支配财力与本级收入的主要缺口，体现在中央对地方转移支付上，也体现在地方政府性基金收入上。以2013年为例，中央对地方税收返还和转移支付数额占全国财政收入比重达到37.20%，这保障了40.28%的地方财政支出。值得注意的是，有一种流行观点认为中央的转移支付已经规定了使用方向，甚至确定了项目，因而不应计入地方政府可支配财力。对此，笔者并不赞同。首先，中央对地方的转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付两种，前者的比重高于后者。以2013年为例，在中央对地方转移支付数额中，一般性转移支付占56.71%，专项转移支付占43.29%。其次，中央专项转移支付资金往往限定于各类事关民生的领域，而这些领域本就归属于地方的支出责任范围。当然，专项转移支付项目较为繁杂，资金较为分散，配套较为烦琐。尽管中央政府收上来的相当一部分钱只是经中央财政过了一下手，然后通过转移支付、专项拨款等形式返还给地方政府，但由于税收返还和转移支付的方式不够透明以及缺少法律法规，一些地方需要“求爷爷、告奶奶”才能实现“跑部钱进”。这扭曲了地方财政预期，进而导致土地和金融市场的扭曲，并且加剧了失衡。

规模庞大的政府性基金收入，也是地方财政可支配财力的重要组成部分。以2013年为例，全国政府性基金收入52238.61亿元，相当于全国财政收入的40.45%。这其中，绝大部分归地方政府所有：地方政府性基金本级收入占全国比重为91.90%，加上中央政府性基金对地方转移支付的部分，地方政府性基金实际总收入占全国比重达94.77%，相当于全国财政收入的38.34%。在地方政府性基金收入中，国有土地使用权出让收入相当高，在2013年达到41249.52亿元，相当于全国财政收入的31.94%。在中央“确保税收集中率、放弃非税收入”的分税制理念下，土地出让等巨额的非税收入给地方政府带来了切实的好处，使其充分掌握了本地经济发展的收益权，并有机动财力应对城镇化挑战。总而言之，尽管地方财政本级收入过少，但其可支配财力并不少。当然，我们也应注意到，固化僵化的财政支出结构，在某种程度上肢解了地方财政的可支配财力，增加了政府统筹安排财力的难度。当前，中国与GDP或财政收支增幅挂钩的重点财政支出有七种之多。其中，科技、农业、教育是由相关法律规定的挂钩支出，社保、文化、计划生育和医疗卫生是国家中长期规划和中央政策性文件规定的挂钩支出。以2012年为例，这七种支出占全国财政支出比重的48%（楼继伟，2013）。财政支出挂钩机制不但制约了地方可支配财力，而且导致部分领域出现了财政资金投入上的“钱等项目”和“敞口花钱”等诸多负面问题。