既然口袋里钱的总数并不少，为何地方政府又要被动地去举债？答曰：地方政府“亲力亲为”组织的收入比重并不高。以2013年为例，在地方政府总收入中，由本级财政收入、政府性基金本级收入和国有资本经营收入等征收的比重为70.38%，其余都须向中央去讨要（或曰“跑部钱进”），盼望着中央对地方税收返还和转移支付。也就是说，地方政府当前对中央政府存在着财政依赖，这是财政失衡的一种体现。如果地方财政支出长久地、体制性地依赖于中央财政，得不到有效缓解，那么地方政府将逐渐沦落为一个不负责任的行为主体，其行为将更趋短期化，其财政将沦为“打酱油财政”，即给它什么钱就办什么事，给它多少钱就办多少事。

当前财政失衡问题因何而生？值得玩味的是，它直接来源于1994年分税制改革，而分税制改革目标恰恰是为了解决另一种财政失衡问题。回顾新中国财政改革史，从“统收统支”到“分灶吃饭”的包干制，再到分税制，历次改革无不是以解决财政失衡为改革导向，它们的差别在于改革路径，即分钱还是分税。分税制改革之所以被冠名为分税制，恰恰是针对此前的以统收统支和大包干为代表的分钱制所形成的积弊。在分税制改革前夕，中国面临着前所未有的弱政府、弱中央状态：全国财政收入占国内生产总值的比重逐年下降，财政收入占全国财政收入的比重也逐年下降。面对财政困境，中央政府只好不断地把手伸向地方政府（或曰借钱）。换言之，中央政府那时对地方政府也存在着财政依赖。以至于彼时甚至有观点提出：南斯拉夫联邦解体的致命因素，正是中央汲取财政能力不断下降，而纵观世界，唯有中国和南斯拉夫两个国家超越了分权的底线（胡鞍钢，1996）；当前最不该做的事情就是削弱中央宏观管理、强化地方分权，这种危险在中国目前的改革中不是不存在，因此要汲取南斯拉夫经验（楼继伟，1986）。果不其然，分税制改革立竿见影地把中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22.02%陡然抬升到1994年的55.70%，并长时间维持在五成上下。分税制改革挽救了岌岌可危的中央财政，破解了中央财政过度依赖于地方的问题，开启了新的中央集权时代，奠定了此后中央与地方财政关系格局。当然，“是药三分毒”，它又制造了如今的新问题：地方财政过度依赖中央的新失衡。分税制改革本意是要将原先缺乏统一规则（中央与各省单独谈判）的旧模式转变为具有统一规则的新模式。奈何它只树立了明确的财权划分规则，而未能构建清晰的事权划分规则。在事权责任划分重叠和模糊的情况下，中国财政失衡问题随着财权、财力的上收而急转直下，地方政府在事实上承担了越来越多的支出责任，不得不依赖于中央财政转移支付。上行下效，省级以下政府也把财政失衡问题向下层层传递。

那么，解决当前财政失衡问题的钥匙是重回分钱制吗？本文认为，中国的财政体制现状距离真正的分税制还很遥远。即便在中央与省级政府层面，依然有着分钱制的烙印。否则，按照分税制的核心理念——财权与事权相匹配，中央对省级的转移支付，就失去了法理上的基础。事实上，中国财政体制在近年来已然从分税制向分钱制回归。比如，在2007年中共十七大报告中，“财权”被改为“财力”，“财权与事权相匹配”也就被修正为“财力与事权相匹配”。由于财力属于钱的范畴，而事权属于权的范畴，两者不在同一个层面，因而难以有效匹配。在2011年《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）修订后，“事权”被改为“支出责任”，财权与事权相匹配也就被进一步修正为“财力与支出责任相匹配”。很显然，支出责任属于钱的范畴。这样一来，中国财政体制就从分税制改革所倡导的权的范畴上相互匹配回归到钱的范畴上相互匹配，而钱的范畴恰恰是分钱制的灵魂所在。对于这种回归之举，有观点认为根源在于财权和事权始终未能清晰界定（高培勇，2013）。本文认为，即便真的厘清了财权与事权，地方政府也未见得能够摆脱财政困境。从横向上看，中国是典型的大陆型经济体，地区之间要素禀赋差异大，区域经济发展异质程度高。一些地方政府即便拥有了清晰的财权，哪怕连同增值税这种大税种的征收、分配权也完全据为己有，但由于缺乏工商活动也无法获得与财权相应的财税收入。从纵向上看，中国政府的财源结构呈现“倒金字塔”式。“高端、大气、上档次”企业往往集中在大城市和特大城市，鲜有分布在小城市、小县城的情形。因此，分税制改革的结果是将“肉”（大税种）交给了发达地区政府，而仅留下“汤”（小税种）给欠发达地区政府。省级以下政府之间越向下按照税种划分收入就越少，到了县乡政府恐怕就只有“舔盘子”的份儿了。可见，当前的财政体制实质上依然是分钱制，只不过这是一种改良了的分钱制。总而言之，如果重回分钱制，那么财政体制又将陷入过去那种摇摆不定的局面；如果“一竿子插到底”地推进分税制，那么，欠发达地区和基层地区又将陷入无税可分的窘境。在分钱与分税之间寻求平衡，是破解地方财政失衡问题的必由之路。