如何消除地方政府性债务被动膨胀的因，让中国财政走向再平衡之路？其中的关键，就在于化解地方财政过度依赖中央的问题。那么，破解财政失衡难题的最优目标是中央与地方彼此互不依赖吗？实际上，这既无可能，也无必要。从可能性上看，未来要设计出一个新的地方自主财源，使其恰好与各省份从中央接收到的税收返还以及转移支付数额相吻合、与各省份财力缺口相匹配，这无疑属于小概率事件，就如同物理学上所讲的无摩擦状态一般。从必要性上看，随着经济发展水平的提高，以及随之而来的公民权利意识觉醒，中国发展的不平衡、不协调、不可持续问题将变得越来越尖锐。具体表现为跨区域的环境污染和生态退化，公共服务滞后且均等化程度较低，教育、医疗、社保、食品药品质量安全问题突出，收入分配差距扩大，等等。这就要求中央应当保持适当的财政再分配能力。那么，最优的地方对中央财政依赖程度究竟应该是多少？本文认为，其答案就在于国家治理体系与治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，属于典型的国家层面的公共品。因此，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，设定的目标越高，相应的财政依赖程度就应该越高。也就是说，中国最优的地方对中央财政的依赖程度，取决于构建国家治理体系与提升治理能力的目标。而这将是未来理论研究与政策设计的关键点。

调整地方财政对中央财政的依赖程度，归根结底就是要建立事权、财权、财力和支出责任相适应的制度，优化中央与地方在权和钱两个范畴上的总体格局。2013年，中共十八届三中全会《决定》提出：适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。可见，理顺中央与地方事权与支出责任的改革大方向是明确的，下一步细化、具体方案设计显得尤为关键。首先，进一步明确中央事权与支出责任。应按照“法无授权不可为，法无禁止即可为，法定职责必须为”来规范政府和市场的边界。在此前提下，划定中央与地方的具体事权项目，尤其是那些由中央与地方共同承担的农业、交通、水利、教育等项目，以此打破地方政府的支出责任总体上模糊，但在具体场合又不断强化的现象（贾康，2013）。关于中央与地方之间事权项目的划分，要按照外部性程度和信息不对称程度这两个标准来进行：如果外部性较大，信息不对称程度较低，那么相应的事权和支出责任由中央承担，反之则由地方承担。比如，涉及国家安全的国际界河保护、跨流域大江大河治理和环境保护、涉及市场统一公正的跨区域司法管理、跨区域基础设施、跨区域警务支出、流动人口子女义务教育、食品药品监管以及基础养老金、社会保障等具有全局性和普遍性的项目可考虑划归中央事权范围。其次，进一步落实中央的履约责任。地方政府以往承担的一些支出责任，并非事权使然，而是经过中央默许的越俎代庖之举。比如，中央政府对一些支出责任履行不到位，地方政府不得不来承担；对一些事权承担了支出责任，但往往要求地方政府配套。因此，中央政府要勇敢地站出来，尽可能地把应该履行的责任承担起来。

尽管中共十八届三中全会《决定》强调事权、支出责任的上收，强调中央和地方财力格局稳定，但必须认识到，完整的财政体制改革也必然离不开财权、财力的下移。一些跨国研究表明，发展中国家通过财政转移支付为支出责任下放提供资金保障的做法，往往会诱导下级政府的支出和债务双扩张，甚至动摇宏观经济稳定（Rodden，2002）。与本地自有税源相比，上级转移支付资金更可能被下级政府挪作他用，而非增加公共服务（Triesman，2002），只有支出责任和财力同时下放，使得下级政府变成一个负责任的行为主体时，政府效率才能得到根本改进（Careaga and Weingast，2003）。在我国过去的财政转移支付实践中，就曾出现典型的两难困境：一般性转移支付由于具有较大自主性，容易被地方政府用于吃饭财政和人头费开支；专项转移支付由于信息不对称，有时不能给目标群体带来切实好处，显得不够接地气。究其原因，由于中央财政转移支付资金并非地方自有、固有收入，因此地方政府容易把这笔资金看成廉价资金，产生“不用白不用”的错觉。这种现象也被称为“粘蝇纸效应”（Flypaper Effect），即中央财政转移支付资金的使用效率，无法与地方政府直接收入相提并论。

营业税改增值税后，财政体制改革的首要问题就是弥合地方政府财力缺口，建立地方税主体新税种。从规模上看，地方税主体新税种至少应达到此前所征收的营业税规模，即万亿元级别以上。照此看来，房产税不具备构成地方税主体税种的潜力，而消费税由于税源稳定、丰富、具有较强增长潜力，可担此大任。将消费税与营业税置换，可以解决地方税主体税种缺失问题。当然，在将消费税划归地方的同时，还要对其扩围。以2013年为例，国内消费税达到8230.27亿元，即便完全划归地方，也不足以对冲由营改增带来的地方财力亏空。应当注意到，当前的税收调节在一些严重污染环境、过度消耗资源的产品及部分奢侈消费品上处于缺位状态：在污染方面，电池、白炽灯、化学农药、洗涤用品、塑料袋包装物等污染性产品未被纳入征收范围；在资源方面，征收项目主要限于成品油，而煤炭、天然气和电力也未被纳入征收范围；在奢侈品方面，高档夜总会、高级会所、高档餐饮、高档服饰、高档箱包、高档皮草、高档家具、私人飞机等亦未被纳入征收范围。当然，一些征税项目也要进行退出式调整。比如，普通化妆品的使用已成普遍，可以考虑退出消费税征收范围。在将消费税划归地方的同时，还要调整其征收环节——将其从生产环节调整到零售环节。以往在生产环节征收消费税，突出问题就在于税源分布不均，比如烟和酒主要分布于某些特定省份。将消费税改在零售环节征收，税源将趋于均匀。并且在消费税划归地方的同时，将消费税改在零售环节征收还可以防止地区间产业链的异动。