值得注意的是，当前对中国地方债务持乐观态度者的理由之一，是建立在债务性质基础上，即中国地方债务更多地表现出建设性特征。然而笔者认为，对此问题，我们应有辩证的眼光。实际上，当前中国地方债务既呈现出建设性特征，又表现出消费性倾向。建设性债务主要涉及国内与国外的横向比较：与欧美国家相比，我们通过举债所获得的资金，更多地被用于基础设施等投资，这些资金进一步形成了实物资产。消费性债务主要涉及当前与过去的纵向比较：与过去的中国相比，我们如今通过举债所获得的资金，更多地被用于提高社会福利或增加其他公共服务开支，这些资金被消耗掉了。建设性债务与消费性债务的形成基础不同，故而偿还逻辑迥异：前者可以依靠实物资产的运作收入予以清偿，不直接涉及财政的盈亏问题；后者只能通过持续不断的“借新还旧”予以暂时性缓解，结果往往是债务雪球越滚越大。

国际金融危机的爆发，给了中国地方政府更加深度介入经济建设的理由。根据《中国统计年鉴》，地方项目在2007年全社会固定资产投资总额中所占的份额达到88.79%，到了2013年则进一步提升至94.34%。当然，即便在危机爆发之前，地方政府的建设冲动也是令人印象深刻的。关于这一点，可以从国际货币基金组织《政府财政统计年鉴（2008）》中得到证实。根据该年鉴，美国、日本、德国、法国、意大利、新加坡、韩国、泰国、印度尼西亚（以下简称印尼）1372421、白俄罗斯、乌克兰、波兰、罗马尼亚、保加利亚和立陶宛等三类典型国家在2007年财政支出中用于“经济事务”（Economic Affairs）的比重分别为9.98%、10.55%、7.23%、5.36%、10.23%、9.81%、17.63%、24.19%、6.23%、23.22%、13.54%、10.15%、19.36%、12.50%和11.65%（见图5）。让这些国家“相形见绌”的是，中国财政经济事务支出占比高达45.17%，远远超过该年鉴中所有可获得数据的发达国家、转轨国家以及具有政府主导传统的东亚国家。更进一步看，中国中央财政的经济事务支出比重为43.00%，低于全国财政比重，由此可以推断出地方政府的建设冲动比中央政府更甚。在财政“收不抵支”的总体格局下，地方政府通过大量的制度外融资方案来支撑其雄心勃勃的经济建设计划，由此形成的债务也就自然而然地具备了建设性内核。关于地方债务的建设性特征，可从《全国政府性债务审计结果》上窥得一斑：在2013年地方政府负有偿还责任、负有担保责任和可能承担一定责任的债务余额中，城市基础设施建设支出（含市政建设、土地收储和交通运输建设）占比分别达到67.96%、76.19%、72.38%。由此来看，地方政府性债务中的主体部分转化成了实物资产，这些实物资产当属优良资产的范畴。

图5 财政支出用于经济事务的比重

通过横向比较，可以拨去中国地方债务悲观论的雾霾。然而，那些仅仅基于横向比较就产生的债务优越感也是断然不可取的，因为今天的中国已经开始重复欧美昨天的故事。必须认识到，中国地方财政支出结构正在发生缓慢而深刻的转变，即从过分注重经济转向适当兼顾民生，从“大包大揽”向“有限责任”收缩，1372422在民生和社会领域发挥了越来越积极、显著的作用。根据《中国统计年鉴》，地方财政用于科教文卫和社会保障支出1372423的比重在1997年仅为28.32%，到了2007年则增长到40.21%。国际金融危机爆发后，该比重有所下降。及至2013年，地方财政用于科教文卫和社会保障支出的比重又恢复至40.09%（见图6）。财政支出结构转变的因，也带来了债务性质变化的果。根据《全国政府性债务审计结果》，2013年中国地方政府性债务余额用于科教文卫和社会保障支出的份额比2010年增加了2.80%。其中，地方政府负有偿还责任的份额增加了4.16%，负有担保责任的份额增加了2.44%。可见，地方政府债务在纵向上越来越呈现消费性倾向。地方财政支出结构的转变，正是这种积极变化的根本。当然，尽管地方财政支出结构正发生积极的变化，但距离一个以支持社会与公共服务为主的公共财政还有明显的差距。换言之，中国地方政府债务的消费性成分与欧美不可同日而语，还有着广阔的增长空间。

图6 地方财政用于科教文卫和社会保障支出的比重

在研究地方债务时，只管建设性债务而不顾消费性债务，就容易滋生盲目乐观情绪；只看消费性债务而无视建设性债务，便容易出现过度悲观论调。值得注意的是，地方建设性债务与消费性债务之间还出现了此消彼长之势。建设性债务源自建设型财政，而建设型财政形成于特定的资源配置方式、政府职能和宏观经济调控方式。过去，我们曾将“建设性”看成社会主义优越于资本主义的重要属性，因而长期实行了“投资优先于消费”和“生产优先于生活”的发展战略，财政甚至代替了企业成为社会投资主体，首要任务便是直接发展经济。建设型财政的一个突出症结就是政府公共筹资责任虚化，而其根源则在于市场化进程。改革开放伊始，中央就提出了“一要吃饭，二要建设”。这意味着财政从原有的建设型财政，变成了首先是吃饭财政，即优先保证国家政权机器正常运转、社会基础设施建设、科教文卫事业发展、生态环境保护、必要的社会保障等方面的公共支出，有余力了才用于建设。中共十四大以来，随着市场经济发展方向的树立，吃饭财政逐步向公共财政转变，消费型财政的成分不断增加。其中，中共十四大报告提出建立社会主义市场经济体制的改革目标使得国内关于公共财政改革的讨论逐渐兴起，中共十五届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确将建立公共财政初步框架作为“十五”时期财政改革的重要目标，中共十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步提出健全公共财政体制的改革目标，中共十八届二中全会公报提出要不断在实现全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居目标上取得实实在在的进展。总之，在分析地方政府性债务的属性和构成时，切忌刻舟求剑，务必与时俱进。