在计划经济时期，我们曾以“既无内债又无外债”为导向。这实际上是缺乏市场常识，不懂得运用杠杆来推动经济发展。然而，现在我们似乎又走到了另外一个极端，不顾偿债能力而拼命举债。地方政府偿债能力取决于什么？有研究表明，地方政府无法依靠一般预算收入即税收和国有企业收益为基础设施建设筹资，而只能仰仗土地出让收入（范剑勇、莫家伟，2014）。既然地方政府偿债能力如此倚重土地出让收入，土地价格能否持续上涨就关系到地方偿债能力是否有保障。或曰，债务增加了，但土地价格下行使得卖地收入实际减少了，地方政府还债的难度将越来越大。近年来，地方政府性债务不断膨胀，其前提就是土地价格的持续飙升。在城市化和工业化进程中，地方政府逐渐认识到土地的资本和资产功能，比较普遍地形成了以“经营土地”来“经营城市”“经营发展”的理念，确立了“筹资举债—土地开发—卖地赢利—偿还债务”的经济发展逻辑。即通过各种渠道筹资举债以增加对城市基础设施的投资，大力改善招商引资环境，吸引外来资本流入本地，进而促进区域经济发展水平的提高。而作为经济发展的副产品，土地也会得到较大幅度的升值，地方财政收入相应地水涨船高，进而增强了偿还债务的能力。这在现金流上的表现就是，土地出让收入急剧飙升：2008年，地方政府土地使用权出让收入为10375.28亿元，与其本级财政收入的比值为36.22%，而到了2013年，地方政府土地使用权出让收入达到41249.52亿元，与其本级财政收入的比值高达59.81%（见图8）。实际上，地方政府还能通过土地出让享有后续的各种费用，以及房产税、营业税等一般预算收入。如果加上用土地向银行抵押获得的贷款，地方政府的现金流会更多。拍卖槌一落、土地一整理，土地出让收入和银行贷款随即滚滚而来、源源不断。

图8 地方政府土地使用权出让收入增长情况

地方政府这种“先借债发展，再卖地还钱”的模式，是建立在特殊的土地管理制度基础上的。在中国，城市土地属于国家所有，农村土地归村集体所有。城市化和工业化所需的土地绝大多数来自农村，这些土地必须经由政府征用后才能进行开发和出让，并且土地征用补偿标准主要由政府决定。从而，政府垄断了土地一级市场。这样一来，地方政府可以一方面通过诸如“招拍挂”等竞争性较高的方式高价出让商业、居住用地，另一方面又通过压低征地价格，从中赚取差价。当然，地方政府这种开发模式，还建立在政府间混沌的财政关系基础之上。如前所述，土地财政所带来的财政收入主要为地方政府享有，中央政府并未得到多少直接好处。既然如此，中央政府又为何不对其治理整顿、深化改革，结束这种野路子的土地财政，令其走上公共财政的康庄大道？显然，中央政府的难言之隐就在于，若如此，就不得不在自己的钱袋子里多分出一部分给地方政府，以弥补其财政困境，或者更多地承担那些长期以来中央与地方间划分模糊的财政支出项目。在厘清财权、事权、财力和支出责任这四大要素之前，中央若仅以一纸命令就废除地方的土地财政，显然是有失公允的。

地方政府不断地举债开发、卖地还债，如此“勤劳”和“忙碌”，究竟为的是什么？任何试图解释地方政府行为的努力，都不应该忽视它的历史性和复杂性。当然，从理论研究上看，我们还是需进行必要的抽象和聚焦。已有文献比较多地关注了财税激励和政治晋升激励（Qian and Roland，1998；Edin，2003）。实际上，在地方政府行为的背后还有一种超越财税收入和政治晋升之外的激励力量存在。这是因为，财税激励的对象主要是集体而非个人，地方财税的留存并不能直接地合法地归属于某位官员，官员从中获得的是大锅饭式的、间接的经济利益（李猛、沈坤荣，2010）；升官属于政治利益，与发财处于两个不同范畴。升迁是地方官员行为的基本动力，相互之间的晋升搏杀在所难免。然而，并非所有官员都热衷于职位晋升。较为普遍的情况是，一些年轻官员处于“迈台阶”阶段，为了升迁，倾向于不顾一切地竞争。但是对于一些年龄不占优势、升迁机会较少的官员，职位竞争的动力则会大大减弱，而更可能绞尽脑汁地考虑如何实现个人的非政治利益的最大化。地方官员在最大化个人利益的过程中，一旦突破了利益限制，就容易产生腐败行为，或者说是“权力寻租”。1372424也就是说，除了间接经济利益和政治利益外，必然还有一种直接经济利益存在，这在经营土地、经营城市过程中表现得尤为明显。由于集体土地必须先由政府低价征用，然后才能由政府出让给土地需求者，这“一征一出”就产生了广阔的寻租空间。从而，一些地方官员混淆了政府与市场的边界，依靠公权力冲到第一线去招商引资，权力同资本坐在了同一条船上，“勾肩搭背、不分彼此”。而一些房地产商之所以能拿到地，恰恰就在于其和权力有千丝万缕的关系，或者说有所谓的政府背景。对于征地与卖地之间的巨额利润，由于监管体制有漏洞，一些地方以各种形式规避上级的规划、管制和审批，违规违法问题时有发生。