由于缺少限制政府负债额度的相关法律规定，而银行的国有属性又利于不断地借新还旧，因而中国政府（既包括中央，也包括地方）的债务风险总体可控。至于还债问题，则可以“另辟蹊径”：不必通过财政收支的盈余来还债，而是通过不断地增发货币，最终以通货膨胀的方式来稀释这些债务。当然，这种“撒手锏”和“终极”办法并非良策：它势必会加剧债台高筑、产能过剩以及通货膨胀的三重叠加。本文认为，当前要处理好地方债务问题，既要治标，也要治本。

治理地方债务问题，首先就要治标。如果连标都治不了，那又何以奢谈治本？具体而言，治理地方债务问题的标，要做好以下两个方面。一方面，提高应对局部偿债危机的能力。其一，设立地方债务重组基金。由中央财政设立地方债务重组基金，在局部出现严重还贷困难时，将地方债务风险控制在局部范围内，防止其蔓延扩散。并且，按照轻重缓急设定重组基金的偿还顺序。比如，优先偿还工资和社会福利，其次是银行债务，接着是信托投资产品，最后是债券。其二，成立省级资产管理公司。针对市县政府在地方政府性债务总量中承担大头的情况，参照1999年中央成立四大资产管理公司处理国有银行不良资产的做法，各省（区、市）政府也设立资产管理公司，对于相关金融机构的不良资产进行剥离。资产管理公司注册资本金可以来自税收、土地出让收入和国企利润。其三，编制地方政府资产负债表。通过编制地方政府资产负债表，纳入负债率、债务率、预期债务率、债务期限等指标，明确政府债务主体，提高融资活动透明度，厘清负有偿还责任的债务与或有债务、自偿性债务与代偿性债务、公益性债务与竞争性债务之间的关系，明晰政府管控债务风险的方向和重点。其四，建立地方债务的风险预警机制。要组建地方融资平台信息监测体系，建立完善信息备案与报告制度，定期发布各地融资平台的负债、经营和资金变动信息，让地方政府性债务在阳光下运行，改变过去那种多头管理、各自为政和权责不明的状况。同时，尽快研究制定科学合理的地方债务风险指标体系，设定各级地方政府债务风险指标控制的警戒线。

另一方面，规范地方政府的举债行为。其一，有序推进地方市政债券的发行。为此，要制定相应规则，对发行主体、发债规模、发债方式、偿债机制以及资金用途等进行限制，并建立规模控制、信用评级、信息披露等风险控制体系。推进地方市政债券的发行，实质就是将地方政府融资行为关进制度与法律的笼子，使地方政府债务情况公开透明化，以便公众和利益相关者对地方债务进行监管和制衡。其二，改革地方政府预算制度。将政府的举债项目、举债投向、举债数量和举债效益纳入本级预算管理。地方政府要在债务警戒线内，编制年度债务预算和决算报告，上报上级政府审核，以及同级人大审核批准。要推进参与式预算改革，实现财政公开，改变财政支出很大程度上取决于“一把手”个人意志的乱象，解决地方政府“有钱随便花、没钱随便借”的问题。其三，树立、落实地方政府“谁举债，谁偿债”的责任追究制。在中央集权型体制下，要遏制地方债务的过渡膨胀并非不可能。地方行政长官在中央的严厉整顿下，并不会出现大规模的冒着摘乌纱帽风险去胡乱举债的现象，也不会“借的时候根本就不考虑还”。1372431实际上在20世纪90年代，中央政府就曾禁止地方政府随便举债以及银行随便借钱给地方政府，并取得了不错的成效。为此，当前必须要改革领导干部考核体系，将负债率、债务率、预期债务率等列入考核指标，对存在问题的融资项目，不管是否调任，都要追究相关人员责任，让导致地方债务结构严重恶化的相应官员付出深刻的代价，并以儆效尤。

在规范地方债务时，关键要在标本兼治中把握“治本为上”的方针。时下有一种流行观点认为：“地方债务最大的风险在于不透明，只要能够规范地方政府融资行为，建立起严格的债务审查、债务风险防控机制，不让地方政府债务出现无序蔓延和暗中积累，整体风险就不会太大。”1372432本文对此类观点持保留态度，原因在于，当前地方政府的融资渠道恰恰是在过去的治理整顿过程中异化出来的，“严格债务审查制度”极有可能迫使它们进一步异化，迫使地方政府寻找其他融资渠道并滋生其他风险。如此一来，所谓的制度建设虽然“看上去很美”，但却可能再陷入“上有政策、下有对策”的恶性循环，写出来的制度、拉出来的架子就有可能沦为“马其诺防线”。此外，本文之所以将地方政府公开发债视为治标之策，原因在于地方公开发债应当建立在地方自治（或曰联邦制）的逻辑基础上。如果不调整地方政府的权力来源问题，不扩大地方政府的自治权，不将现行的中央委任制改为地方选举制，那么，允许地方政府公开发债的做法有可能带来新的、更大的问题。当然，从如今中央权力更趋集中的形势看，至少在可预见的未来，改变现行体制的可能性是微乎其微的。

有鉴于此，地方债务问题的治本之策，就在于理顺政府与市场之间关系。化解地方债务危机，根本在于深化改革，核心在于简政放权，关键在于促使政府从经济建设向公共服务转型。其一，要“让市场在资源配置中起决定性作用”，使得经济更加自由化以释放新的生产力。当前的一些经济问题，实际上源自体制不畅。以产能过剩为例：一方面，中国钢铁、水泥、建材、重型装备等产能利用率明显低于国际通常水平。中国这一轮的产能过剩在世界经济发展史上并不多见，甚至可以被形容为“数量如此之大、范围如此之广、影响如此之深”。1372433另一方面，中国地面下的基础设施并未同地面上的摩天高楼“比翼齐飞”，每当暴雨来临时，即便是一线城市也会在顷刻间化为泽国。也就是说，地面下基础设施的建设缺口异常之大，需要大量的钢铁、水泥、建材、重型装备等。过剩的产能与强大的需求，是因为体制障碍才失之交臂。因此，在发挥市场的决定性作用时，尤其需要鼓励和引导民间资本进入公共建设领域。从目前来看，BOT、BT模式（企业建设经营、收回成本和收益后再转给政府）以及PPP模式（政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务）可以比较好地打开民间资本参与城镇化基础设施建设和公共服务融资的通道，提高公共供给的效率。其二，还要“更好地发挥政府的作用”，解决政府越位、缺位和不到位并存的问题。要让政府更好地发挥作用，就要深入推进政府职能从经济建设向公共服务转型。否则，在“吃饭”财政背景下，大规模城市基础设施建设也就必然导致地方政府背负巨额债务包袱。为此，就需要探索设立面向全社会的经济活动负面清单，使之与政府权力的正面清单相匹配，将地方政府的人力、物力、财力和权力等资源圈定在公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等范围内。与此同时，还必须进一步推进财政体制改革，解决1994年分税制改革遗留的后续深化改革问题，明晰各级政府的财权、事权、财力、支出责任这四大要素，在分钱与分税之间找到平衡。唯其如此，才能真正地实现信贷去杠杆、结构性改革和货币政策平稳，破解债台高筑、产能过剩以及通货膨胀的三重叠加僵局。

当然，在处理治标与治本问题时，要讲究逻辑，切不可眉毛胡子一把抓。从整体上看，尽管地方债务风险总体可控，但局部偿债风险蔓延之势较为严峻。根据中医理论，“急则治标、缓则治本”。再者，冰冻三尺，非一日之寒。政府与市场之间关系的调整，中央与地方财政关系的调整，上级与下级财政关系的调整，均难以一蹴而就，它需要一个较长的周期。故而，当前处理地方债务问题，还是应以治标为主，为治本赢得时间。