20世纪30年代的经济大萧条导致了美国近万家银行的倒闭，仅1933年一年，就有4000家银行机构倒闭。为了重新树立社会公众对于银行体系的信心，美国建立了存款保险制度。20世纪90年代，西方各国又发生了新一轮的经济衰退。1990年，英国7家银行的坏账准备金累计51亿英镑。1991年一年，美国有127家银行破产。在亚洲，日本由于地价和股价双双下跌，银行坏账总额一度攀升至100万亿日元，1992～1994年，有190家银行机构被降级，其中一些银行连续三年遭到降级。日本的银行业受到坏账的拖累，11家主要商业银行1994年税前盈余降幅高达90%以上。根据国际货币基金组织的统计，1975～1997年，22个发达国家或地区和31个新兴市场国家或地区，共出现54次银行危机，其中发达国家或地区发生了12次。研究表明，这些危机呈现出这样的规律：20世纪80年代以前，货币危机的发生率较高，银行危机的发生率较低，进入80年代后，银行危机的发生率明显上升。我国银行业的整体经营状况在20世纪90年代并不令人满意，在银行业占据核心地位的国有商业银行资本充足率低于8%、资本收益率偏低、不良资产风险十分突出。整个90年代，中国政府和央行投入了巨额资金用以救扶有问题银行，包括1998年关闭海南发展银行，1999年注资救助郑州城市商业银行，2000年广东省地方政府花费巨资解决城市信用社的支付风险问题。

巴塞尔委员会将有问题银行定义为“如果没有在财务结构、资产品质、经营策略、风险管理能力及公司治理方面有重大之改进，其流动性或偿债能力一定会出问题的银行”，此一定义强调银行在流动性及偿债能力方面存在潜在和立即发生的危险，而不是把重点放在可以很容易察觉且通常可以很容易纠正的一些问题上。1400643“有问题银行一般是指因经营管理不善或因重大突发事件的影响，已接近或已处于无流动性清偿能力（技术性违约），或无资本清偿能力（净资产小于或等于零）的商业银行；简言之，有问题银行就是接近或已经丧失金融清偿能力（流动性清偿能力或/和资本清偿能力）的商业银行机构。”1400644“问题银行一般是指因经营管理不善或者因突发事件的影响而发生了挤兑、倒闭或破产危险的银行机构。”1400645笔者认为，有问题银行是指由于财务结构、资产质量、风险过于集中等自身经营方面的原因，或者由于突发事件，如重大经济案件，已经丧失或者接近丧失流动性清偿能力，或者已经丧失资本清偿能力（资产小于负债，净资产为负）的银行业金融机构。这是因为银行与普通工商企业相比较具有特殊之处：大银行破产往往很难找到合适的银行接替其履行支付结算功能，还有可能造成支付体系的崩溃，银行“太大而不能倒”。依据普通破产法的规定，“支付不能”是启动企业破产程序的前提条件，由于银行的特殊性，有问题银行的定义不仅应包括银行已经丧失清偿能力的状况，还应包括接近丧失清偿能力的状况。

有问题银行的出现给许多国家造成了重大经济损失，一直是经济学家关注的一个研究热点。以经济学家、法学家的持续研究为依据，许多国家革新了相关的法律制度安排。经济学家们研究后指出，银行机构的脆弱性以及银行机构内部的“委托-代理”冲突是有问题银行产生的内部条件，宏观经济环境恶化、金融市场失灵和监管不力是有问题银行产生的外部条件。归纳起来，经济学家们认为有问题银行产生的模型主要有四类：①经济周期模型，认为金融体系具有的内在的脆弱性或不稳定性是产生有问题银行的原因；②货币主义模型，认为是货币存量的紧缩导致了有问题银行的产生；③信息不对称导致了有问题银行的产生；④投资泡沫模型。

巴塞尔委员会在辨别有问题银行、采取适当纠正行动、处置技巧及退出市场机制等方面提供了指引，这些原则对于我国有问题银行市场退出机制的完善有着重要的借鉴意义。巴塞尔委员会指出，处置有问题银行应遵循以下原则：第一，监管机构要保证有问题银行处置的及时性。国际经验表明，有问题银行情况的恶化许多是由于银行监管当局未能在早期阶段及时处理，这会增加处理有问题银行的难度和成本。监管当局缺乏经验，或者法律法规的限制和授权不足，或者可供选择的处置手段不足，都会造成处置延误。因此，监管当局准备充足是及时有效处理有问题银行的重要保证。第二，坚持最低成本原则。处置成本是指处置有问题银行的一切成本，既包括直接成本也包括间接成本，由于间接成本往往关系到系统性金融风险，所以一般来讲直接成本往往要小于间接成本，直接成本通常服从间接成本，在直接成本中同样要遵循成本效率原则。第三，监管当局要拥有全权处置有问题银行的权力。各国立法当局通常都立法规范监管当局的行为，但是应允许监管当局在选择监管手段和运用时机上拥有相当的行政裁量权，要有一定的弹性。这是有效处置有问题银行的有效保证。1400646

各国对有问题银行的处置可以分为前期处置和后期处置两类。

前期处置的方式包括救助和重组。救助是指通过注资、提供流动性支持或融资担保等手段，改善有问题银行的流动性水平，解除其支付困难，并结合其他措施，恢复银行机构的资本充足程度和正常的经营能力。救助大多由政府、中央银行或专门的救助基金来实施。重组，既包括债务和资产重组，也包括机构重组。后期处置方式则指运用接管、关闭、破产等手段使有问题银行暂时或永久地退出金融市场。

市场退出意味着银行业金融机构变更或者丧失法律主体资格，退出市场竞争。运用市场化退出方式处理有问题银行的好处在于：一是由金融监管当局或司法机关取消有问题银行的法人主体资格，可以避免由于处理不妥当或者不及时给债权人带来更大的损失；二是在市场经济条件下，适用优胜劣汰原则，淘汰经营管理不善的银行有利于提高银行业整体经营水平；三是运用市场退出方式，政府或中央银行不用对有问题银行投入救助资金，从而保护了纳税人和其他银行机构的利益。与把控市场准入一样，市场退出的作用在于将不符合条件的市场主体排除在竞争领域之外。长期以来，由于缺乏配套的金融机构市场化退出法律制度安排，我国的有关政府部门和人民银行对一些有问题金融机构不得不采取行政救助手段，对少数金融机构的关闭也是采用行政手段，为此支付了巨额的财政资金和央行再贷款。尽管这种做法有助于保持社会稳定，很好地维护了广大存款人的利益，但对于国家财政来说负担过重，也不利于市场经济条件下市场机制激励作用的发挥。为保障有问题银行有序退出市场，必须抓紧建立和完善相关的法律制度。“目前，进一步建立和完善规范的金融机构市场退出机制的时机已经成熟。主要表现为主要金融机构改革已基本完成，金融风险初步得到控制，宏观经济运行平稳。”1400647如何建立一个保护存款人和投资者的利益，对那些不适格的市场主体实行接管、并购、重组、破产的法律机制，同时又能控制金融风险、保障金融稳定，是中国银行监管法立法工作面临的一项急迫任务。