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生态文明制度建设与体制机制创新
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深圳从20世纪80年代中期为保障城市基本生态安全,在经济特区总体规划中划定绿化隔离带,以抑制城市组团向外无序扩张开始,先后划定水源保护区、自然保护区和农业保护区。在21世纪初实施可持续发展战略的大背景下,针对土地、资源、人口和环境等“难以为继”的发展瓶颈问题,注重推动城市发展方式转变,突出发展循环经济、低碳经济、绿色经济,并提出“深圳质量”的理念。具体地,在生态文明建设体制机制和理念的创新上,先后在全国率先划定基本生态控制线,成为国内第一个划定并通过政府规章形式明确城市生态保护控制界线的城市;较早提出全面推进生态城市建设总体思路和确定“生态立市”发展战略;构建起协调发展的生态经济体系、自然宜居的生态环境体系、和谐友好的生态文化体系,以及权责明晰的环境执法体系和完善的生态市建设保障体系;根据城市化实际,作为全国唯一的试点城市,探索开展“深圳市环境优美街道”创建;在全国率先制定旅游景区标准;获全国首家“国家生态旅游示范区”称号;建立全国唯一的位于城市中心的国家级自然保护区;在全国率先实施环保实绩考核制度、生态文明建设考核制度;率先探索在城市发展转型和南方气候条件下的“渐进常态化”低碳生态城市的规划建设模式;率先启动碳排放权交易;率先探索建立自然资源资产产权制度和用途管制制度,建立了我国首个城市自然资源资产核算体系和负债表;率先出台生态文明体制改革总体方案、创建全市生态文明体制改革试验区,为全市乃至全国生态文明建设探索新路。纪略如下。

1986年,为保障城市基本生态安全,深圳在特区总体规划中划定了几条绿化隔离带,作为抑制城市组团向外无序扩张的边界。此后,又先后划定了水源保护区、自然保护区和农业保护区。

2001年,深圳提出加强生态环境建设和保护,实施可持续发展战略。

2004年,深圳市成立以市长为组长的生态城市规划建设工作领导小组。

2005年,在全国率先划定基本生态控制线并出台《深圳市基本生态控制线管理规定》,将近半土地面积(974平方公里)划入基本生态控制线范围,采用卫星遥感监测技术,实行最严格的管理,有效维护城市生态系统的科学性、完整性和连续性,防止城市建设无序蔓延。《深圳市基本生态控制线管理规定》划定的基本生态控制线范围:(一)一级水源保护区、风景名胜区、自然保护区、集中成片的基本农田保护区、森林及郊野公园;(二)坡度大于25%的山地、林地及特区内海拔超过50米、特区外海拔超过80米的高地;(三)主干河流、水库及湿地;(四)维护生态系统完整性的生态廊道和绿地;(五)岛屿和具有生态保护价值的海滨陆域;(六)其他需要进行基本生态控制的区域。规定除下列建设情形外,禁止在基本生态控制线范围内进行建设:(一)重大道路交通设施;(二)市政公用设施;(三)旅游设施;(四)公园。同年,深圳首次提出“和谐深圳、效益深圳”,宣告特区从过去的“速度深圳”开始进入以科学发展观为统领的新阶段,随即出台《深圳市落实科学发展观调控指标体系》。

2007年,深圳出台《关于加强环境保护建设生态市的决定》,明确提出了构建协调发展的生态经济体系、自然宜居的生态环境体系、和谐友好的生态文化体系、权责明晰的环境执法体系和完善的生态市建设保障体系。为此,专门编制《生态市建设规划》;成立由市长担任主任的“市环境与发展综合决策委员会”,明确规定全市所有可能对环境产生重大影响的政策、规划和大型开发建设活动等都须经委员会审议;出台《深圳市环境保护实绩考核试行办法》,在全国率先实施环保实绩考核制度(2013年起升级为生态文明建设考核),全市6个区和18个政府部门的环保工作纳入考核范围(各区各部门各单位主要负责人列为第一责任人,考核结果作为评价领导干部政绩、年度考核和选拔任用的重要依据之一。治污保洁工程是其中一项重要考核内容,并实行“一票否决”)。同年出台《深圳市生态工业园区建设标准》,推进“生态工业示范园区”创建;全市6个区启动“国家生态区”创建。其中,盐田区成为华南地区首个国家级生态区(当年,因深圳在规划设计、园林建设等5个方面基本达到了国家“生态园林城市”标准,建设部正式确定深圳为创建国家“生态园林城市”示范市);作为全国唯一的试点城市,探索开展“深圳市环境优美街道”创建(2007年初颁布实施“深圳市环境优美街道标准(试行)”“深圳市环境优美街道考核验收程序”,筛选25个街道开展创建试点。市政府命名首批27个街道为“深圳市环境优美街道”);100多家社区参与创建“绿色社区”(桃源居社区获“全国绿色社区”称号);创建25所绿色学校、5家绿色医院、3家绿色商场、18条绿色公交等一批绿色单位。

2008年,“深圳市环境优美街道”更名为“深圳生态街道”(全市22个街道启动创建工作);开展“绿色景区”创建,在全国率先制定《深圳市旅游景区标准》,命名首批10家“绿色景区”(东部华侨城获得全国首家“国家生态旅游示范区”)。同年,深圳发布《深圳生态文明建设行动纲领(2008~2010)》及9个配套文件和80个生态文明建设工程项目;深圳市考核干部首次将环保实绩考核的结果与干部提拔和重用挂钩;环保部授予“全国生态环境监察样板城市”称号;形成“深圳市物种保护联席工作会议制度”“市级自然保护区评审委员会制度”等;在全省率先完成《深圳市生物物种资源编目》,编制《深圳市物种资源保护规划与预警系统》,加强物种资源保护和管理。

2010年,深圳与住房和城乡建设部开始共建“国家低碳生态示范市”,重点探索在城市发展转型和南方气候条件下的“渐进常态化”低碳生态城市的规划建设模式,拟将深圳市建设成全国乃至世界发展低碳生态城市的典范。

建设低碳生态城市是深圳转变发展模式的需要,涉及在规划建设、低碳产业、公共交通、绿色建筑、资源利用等方面积极探索,以努力建设资源节约型、环境友好型的新型城市。根据合作框架协议,具体合作包括:住建部支持将国家低碳生态城市建设的最新政策和技术标准优先在深圳试验,引导相关项目优先落户深圳,并总结经验,向全国推广;深圳负责承接国家低碳生态城市建设的政策技术标准和示范任务,以光明新区、坪山新区等地区为试点,建设绿色交通、绿色市政、绿色建筑、低冲击开发模式、可再生能源等各类示范项目;在技术创新方面,住建部将指导深圳市积极参加国家低碳生态城市建设的政策标准制定,支持技术创新,优先将深圳市的相关项目纳入科技计划,并给予政策、技术扶持和一定的资金支持。同时,住建部支持深圳市将每年一次的“光明论坛”提升规格,使其成为国内外具有重要影响力的低碳生态城市理论与实践的交流平台。

2013年,深圳成为全国节水型示范城市。同年率先启动碳排放权交易,占全市碳排放总量40%的机构上线交易,成为全国交易量最大的碳市场。盐田区成为国家水土保持生态文明区,光明新区成为国家绿色生态示范城区。同年,深圳决定大鹏新区为创建全市生态文明体制改革试验区。

大鹏新区,是深圳基本完成工业化后保存下来的一整块最接近于原生态的区域。新区划入生态控制线的土地达222平方公里(约占全市面积1/4),各类生态资源丰富,是深圳的绿肺和生态基石。自2011年成立以来,大鹏新区严格落实生态保护红线制度,切实推进近岸海域与岸线保育工程、自然生态保护和修复工程、河流生态系统健康整治工程、清洁能源与绿色交通工程系列生态型工程的建设。

2014年,出台《关于推进生态文明、建设美丽深圳的实施方案》,创新生态文明体制;探索建立自然资源资产产权制度和用途管制制度;完善生态控制线管理,实施最严格的源头保护制度;健全碳交易市场运行和监管体系,扩大交易覆盖面,推动跨区域碳市场合作和碳金融产品开发;探索推进节能量、排污权、水权交易市场建设。同年,国家环保部突破非行政区和生态区才可申报的两个限制,将大鹏新区列为全国生态文明建设试点,同意新区单独申报创建国家生态文明建设示范区;成立深圳市大鹏半岛生态文明体制改革领导小组;大鹏新区国家生态文明建设示范区创建工作领导小组编制完成《大鹏新区国家生态文明示范区建设规划》,确定将新区建设成为生态制度创新区、绿色经济先行区和生态产品高产区的目标。

同时,深圳针对目前全国尚无核算体系的现实,建立了一套体现城市自然资源资产总量、总价值量、变化流向的自然资源资产负债表,并试点核算。《盐田区城市GEP核算体系研究》在盐田区自然生态系统生产总值核算的基础上,探索创新了城市GEP核算理论和方法,首次建立了城市GEP核算体系,定量评估了盐田区自然生态系统和人居环境生态系统价值,在全国起到示范和推广作用。

2015年,出台《大鹏半岛生态文明体制改革总体方案(2015-2020年)》,推出系列先导性、实验性和开创性的改革举措。大鹏新区在落实首批启动的自然资源资产负债表编制等重点改革基础上,推出生态资源环境保护综合执法体制改革、构建大鹏半岛生态环境综合指数等改革举措。具体地,按照“大综合、跨领域”的思路整合现有生态环保、水务、林业、农业(农业用地执法领域)、规土监察、海洋渔业、渔政海监等执法力量,组建生态资源环境综合执法机构;建立综合执法联席会议机制,推动跨领域跨部门执法的联动协调;建立综合执法机构与办事处执法机构、社区工作站的联动机制;建立综合执法机构与审批管理部门间的联动,确保审批业务和执法监管工作的衔接配合顺畅。同时,制订《大鹏新区自然资产数据采集工作方案》,组织并协调各自然资源管理部门开展对下辖管理的自然资源资产数据采集工作。组织编制《大鹏半岛生态环境综合指数构建研究项目建议书》,构建大鹏半岛生态环境综合指数,它以水环境、大气环境、生物资源、海域资源、危险废物污染、核与辐射安全监管等为主要内容,筛选出七大类共计42项指标,研究确定各项指标权重与标准值,并设置符合大鹏实际的指数分级标准,包括涵盖生态环境质量、生态宜居程度、生态经济效益、资源环境承载、生态文化培育、生态制度建设等。

同年,出台《深圳市人居环境委员会全面深化生态环境保护改革三年行动计划(2015-2017年)》,改革不适应生态文明建设要求的体制机制,形成六个方面体制机制:改革完善生态文明建设统筹机制,建立以改善环境质量为中心、以生态资源资产和环境质量为基本底线的刚性约束、统筹和考核机制;改革投环保融资体制和环境基础设施建设、运管监管机制,建立多元、高效的环境治理和服务机制;改革建设项目环保管理制度和排污许可制度,建立以总量控制为龙头、源头严防、过程严管的环境监督管理制度;改革环境监管执法方式和环境信访投诉处理机制,建立符合市场监管规律的权责一致、社会共治的环境监管执法机制和多元化环境纠纷化解机制;改革环境监管执法体制,建立一体化、全覆盖的环境监管执法体制;改革科研、信息和人才保障机制,建立开放、坚强的环境管理保障机制。

同年,深圳生态文明建设国家级研究平台——广东珠江口城市群森林生态系统国家定位观测研究站落户横岗园山;参照香港政府托管米埔自然保护区给世界自然基金会的模式,使福田红树林生态公园成为国内首家由政府托管,民间专业环保公益组织运营的生态公园。

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