原文标题：ASEAN’s Regional Integration Will be Determined by Better Connectivity in the Future

文章框架：区域一体化已见证了重心的改变；过去二十年里区域一体化见证了贸易自由化向全面经济伙伴关系协定及互联互通的最近转变；东盟开启“互联互通”之路；中国互联互通的“雄心”。

观点摘要：

1.首先，区域一体化已见证了重心的改变，从单纯的贸易自由化转向全面经济伙伴关系协定（CEPAS）。这超越了东盟自身的区域一体化计划，并且在中国、日本和美国最近采取的重要举措中强调了这一点；其次，就东盟而言，区域一体化旅程开始于1992年建立的东盟自由贸易区（AFTA），紧随其后的是于2003年成立的东盟经济共同体（AEC），2010年通过的《东盟互联互通总体规划》；随着关税取消的实现以及许多东盟经济共同体事项被视为必要的工作进程，实现更好的互联互通已经成为区域一体化的下一阶段目标；东盟朝这一方向发展的同时伴随着中国“一带一路”倡议和亚洲基础设施投资银行（AIIB）计划；此外，日本和美国也对这个地区的转变做出回应。日本在继续其早期基础设施融资的同时，于2015年宣布了新的有所改善的融资方式。最近，美国与一些东盟国家签署了跨太平洋伙伴关系协定（TPP），并且很快宣布了“美国-东盟联通”项目（US-ASEAN Connect）；贸易自由化和其他形式的经济合作已成为区域一体化的“软件”，而基础设施的互联互通现在被视为“硬件”。

2.过去二十年里区域一体化见证了贸易自由化向全面经济伙伴关系协定及互联互通的最近转变。贸易自由化主要涉及商品部门，而全面经济伙伴关系协定包括服务和投资自由化以及便利化措施，如标准、保障条款和海关管理等，被视为符合世界贸易组织（WTO）规则之二。它们还涵盖了“超WTO”问题，如竞争政策、政府采购、环境和劳工标准及教育等。最近，根据2009年亚洲开发银行（ADB）发布的《亚洲基础设施建设》报告，2010年通过的《东盟互联互通总体规划》以及2014年提出的《APEC互联互通蓝图》，互联互通已经成为区域一体化的衡量标准。当中国在2013～2014年宣布了“一带一路”倡议（the Belt and Road）以及亚洲基础设施投资银行（AIIB）时，“互联互通”这一简单的词语便成了流行语。

3.为什么互联互通成为区域一体化的一个焦点？是什么使东盟国家、中国、日本和美国认为其是区域一体化下一阶段的关键因素？为回答这些问题和其他问题，本报告着眼于东盟国家从20世纪90年代初到现在所走过的道路，并解释了互联互通在该地区日益增长的重要性。本报告还讨论了中国对该区域互联互通的推动。日本紧随其后。最近，美国也加入了“互联互通”行列，尽管其行动计划仍然不确切。

4.对于东盟来说，区域一体化的进程开始于1992年东盟自由贸易区（AFTA）的建立，当成员决定将其区域内关税调到0～5%时，紧随其后的是于1995年开始着手的东盟服务框架协议（AFAS）以及1998年成立的东盟投资区（AIA）。然而，东盟成员决定采取更全面的经济整合方式，而不是通过分散的努力实现贸易和投资自由化，这导致2003年东盟经济共同体宣布成立。东盟经济共同体不仅包括贸易和投资自由化承诺，还涵盖了专业人才的流动、竞争政策、知识产权、基础设施发展以及缩小发展差距等其他问题。它包括东盟“10+1”自由贸易协定（FTAs），这表明东盟一体化是一种“开放的地区主义”形式。东盟经济共同体的另外两个重要支柱——东盟政治安全共同体（APSC）和东盟社会文化共同体（ASCC），涉及和平稳定以及在教育、自然灾害、流行病、社会保障等领域的合作，从而涵盖了有助于这些国家可持续性发展及经济增长的措施。

5.然后，2010年，东盟开启“互联互通”之路，发起《东盟互联互通总体规划》（MPAC），涵盖基础设施、制度和人文三个层面的互联互通。在亚洲开发银行估计东盟国家在2006～2015年需要高达5960亿美元的基础设施投资之后，东盟的基础设施互联互通问题变得尤为重要。互联互通被认为是必要的，以减少跨境业务交易成本、旅行和时间成本，并确保区域一体化不仅有利于精英和穷人，还有利于成员周边国家。

6.对于东盟来说，2015年是具有里程碑意义的一年，其已经宣布了区域一体化的下一阶段计划，即《2025年东盟经济共同体蓝图》。该计划没有太多新内容。大多数早期承诺被保留下来，并且增加了新的标题和想法，如“以人为本”和“良好治理”。然而，在老挝担任东盟轮值主席国时，该组织已承诺于2016年9月发布新的东盟互联互通文件，该文件预计将产生深远影响，包括加强和维持区域经济一体化过程中所需的“硬”基础设施和“软”基础设施。互联互通成为新指导概念的关键在于其已经取得的进展。为从区域一体化进程获得进一步好处，每个东盟成员都需要配备必要的基础设施。基础设施建设被广泛称为贸易和投资便利化措施。而东盟难以吸引外国直接投资（FDI）或限制成员之间的发展差距。关税可能已经减少，但消除非关税壁垒仍然是长期的优先事项。东盟国家在消除或减少区域内贸易的边境关税方面取得了巨大成功。但从中获得的益处往往被该地区的非关税壁垒（NTBs）抵消。这些非关税壁垒是以额外的税收和收费、非自动许可证、不同的标准及技术规范形式出现的。据报道，这些形式的非关税壁垒已经取代关税成为影响贸易或保护国内产业的措施，并且经常在关税已经减少的产业中被发现。一些非关税壁垒是一个国家文化及国内政治经济的一部分，而其他非关税壁垒的出现旨在应对全球经济不确定性的增加。因此，前者是根深蒂固的，很难去除，而后者则具有动态性。

7.稳健的竞争政策、知识产权、缩小发展差距等举措将继续进行。例如，就竞争政策而言，东盟启动了几个行动：成立了东盟竞争专家组，编写了东盟地区竞争政策指导方针以及东盟企业竞争政策和法律手册。该指导方针为东盟各国提供了国际经验和最佳实践的参考，该手册也提供了适用于一些东盟国家的基础竞争法。然而，这些行动都没有提及一个区域范围内的标准化竞争政策并把它作为一个国家的主题。同样，缩小发展差距将始终是东盟一体化议程的主要部分，因为没有任何两个国家是一样的，并且人力资源和基础设施质量的差距将永远存在。统一标准、技术法规和合格评定是贸易便利化措施，这对东盟国家更深层次的整合非常重要。但是目前这些措施仅仅在一些被选定的东盟国家中进行。由于国内政治经济因素实施进程缓慢，从中获得的益处可能会增加。

8.吸引外国直接投资仍然很重要，但个别东盟国家缺乏发达的基础设施。自东盟自由贸易区成立以来，对东盟国家来说仍然很重要的是，它们渴望吸引外国直接投资用于国家发展。当然，东盟于2010年发表东盟全面投资协议（ACIA），包括四个组成部分——自由化、保护、促进和便利，该协议旨在在东盟创建一个有竞争力的投资环境，但在国家层面上的实施保持缓慢且不平衡（特别是促进和便利化）。这会影响外国直接投资的流入水平。世界银行和世界经济论坛的最新调查似乎表明，东盟国家被划分开来，尤其是就必要的国内改革而言，这些改革关乎制度、政策和基础设施服务质量，以促进跨境流动，从而提高投资吸引力。如新加坡、马来西亚和泰国等一些国家的投资吸引力排名较前；文莱、柬埔寨、老挝、菲律宾的排名较后，这出现了吸引投资量的差距。

9.因此，就东盟地区一体化而言，日益重要的是必要的基础设施发展。东盟国家正在规划在国家和区域层面的基础设施项目。在国家层面，例如泰国已经提出2015～2022年交通运输发展规划，涵盖铁路、公路、轨道交通、空气和水。该国军政府已经确定20个基础设施项目将在2018年之前进行，耗资近502亿美元。印度尼西亚认为自己是一个“全球海上支点”，其计划改善该国未来几年的港口基础设施建设、促进航运业的发展并增加海洋旅游。根据2016年国家预算，印度尼西亚政府拨款229亿美元用于基础设施建设，这是该国有史以来分配给基础设施项目资金最多的一次。同样，越南计划投资部于2014年估计，在未来十年内，该国的基础设施发展需要5000亿美元。这些资金将主要用于更新建筑，修复港口、机场、电力和供水系统。

10.在区域倡议方面，十个东盟国家已经就跨境基础设施和机构基础设施项目达成一致。这些国家已经创建了一些贸易便利化项目，用于促进海关程序现代化与协调，建立单一窗口机制（ASW）并统一标准及程序。此外，亦有多项物理基础设施项目，除了交通便利化协议和能源合作外，还包括土地、海运及空运。所有这些都涵盖了详细的技术组成部分，如常见路标和整个东盟的路线编号系统、航空安全及安保。交通便利化安排还包括过境运输、过境货物报关、跨境运输服务和多式联运服务等问题。然而，这些基础设施互联互通项目的实施仍然是不完整的，且是一个关键的挑战。

11.只有当东盟国家能够完全实施正在进行的基础设施项目并致力于新项目时，投资者才会认为该地区正在进行更深入的整合。在这之后，外国直接投资将很可能均衡地流入这一完整的地区，而非只进入一些成员。因此，在这一关键时刻，基础设施或更好的互联互通项目成了从贸易和投资自由化（过去20年来各国一直追求的）中获得全部利益的关键决定因素。虽然东盟的努力已经非常显著且可以被认为是经济一体化的“软件”，但一体化的“硬件”，即建立互联互通，尚未完全实现。

12.中国互联互通的“雄心”。随着东盟和亚洲国家继续努力建设基础设施并在国家和区域层面越来越多地讨论基础设施，中国提出了“大爆炸”想法，即“一带一路”倡议和亚洲基础设施投资银行——一个初始资本为1000亿美元的多边开发银行。中国引入亚洲基础设施投资银行的两个关键原因是北京对现有国际金融机构（IFIs）治理结构的不满、亚洲对基础设施融资的需要。中国一直主张扩大国际货币基金组织（IMF）贷款规模并增加新兴国家的投票权。这一主张已被美国国会搁置。中国也已与世界银行就增加基础设施的投资进行了讨论，但由于环境和社会安全保障措施以及过度的官僚主义，这一讨论陷入困境。正是在这段时间，据估计，在2010～2020年，亚洲将需要8.3万亿美元的基础设施投资。虽然基础设施的需求随着国家和地区的不同而变化，但这里有一个普遍的共识，发展中国家需要全面的基础设施投资，从能源和水资源到运输领域。2014年，世界银行支出的242亿美元加上亚洲开发银行支出的210亿美元仍然不能满足发展中国家基础设施融资的需求。

13.“一带一路”倡议是比亚洲基础设施投资银行更大的计划。它通过道路基础设施将中国与中亚国家（沿古老丝绸之路的国家）连接起来；通过海上航线将中国沿海地区和印度洋连接起来（途经东南亚），并一直到达欧洲。因为“一带一路”倡议将通过中国与所有国家一起合作才能实现，所以它可以被看作中国密切融入亚洲邻国和欧洲国家的方式。“一带一路”倡议成为一种工具，通过良好的基础设施促进贸易和投资流动的一致性。事实上，中国-东盟自由贸易区很重要，可以作为“一带一路”倡议的补充。所有的东盟成员都加入了亚洲基础设施投资银行，这重申了东盟愿意与中国一起促进经济一体化。应该指出的是，《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》罗列了互联互通的五个层面——政策、设施、贸易、资金和民心。设施互联互通涉及交通基础设施——涵盖公路、海上航线、航空与信息通信技术（ICT），它们通过跨境通关、多式联运设施增加互联互通，与此同时，参与政府之间的政策协调是实施这些举措的一个重要参数。贸易互联互通需要促进投资和贸易的自由化及便利化，以促使自由贸易区的建立，并涵盖世贸组织《贸易便利化协定》的相关事项。它还包括建设通关设施和在边境口岸建立“单一窗口”机制的计划，以减少贸易成本和时间。金融一体化不仅涉及通过建立货币稳定体系深化金融合作，而且提到了亚洲债券市场、亚洲基础设施投资银行和最近已经宣布的不同的基础设施融资方式。最后，通过促进文化和学术交流、媒体合作以及扩大旅游业规模，人与人之间的互联互通确保了民众对整个倡议的支持。

14.所有这些加在一起可以被看作一个全面的自由贸易协定。北京的经济一体化倡议不仅包括较小的东南亚国家或更大的亚洲经济体，如日本、韩国或印度（中国与这些国家存在不同的地缘政治问题），而且也包括亚洲中部、南亚和欧洲部分地区。北京似乎已经吸取了东盟经济一体化进程的经验，如自由化和便利化以及可能一直处在进程中的问题（如消除非关税壁垒，缩小发展差距）。它不包括竞争政策、知识产权、环境标准或劳动法的国内监管问题，因为它们可能对于该地区的几个欠发达国家来说是不可行的。此外，由于已经从自由化中获得大部分利益，互联互通需要在感兴趣的国家之间被更好地推广，从而走向更深层次的区域一体化。当然，东盟不想错过这个机会，努力调整其区域议程以更好地接纳“一带一路”倡议。

15.虽然中国的互联互通计划最初使日本和美国措手不及，但它们很快推动自己的区域整合方法。自2008以来，日本已经与东盟国家签署了一个全面的自由贸易协定，而且日本长期以来一直通过多种渠道对东盟的基础设施进行投资，这些渠道包括私营企业、政府机构和多边机构，如日本国际协力机构（JICA）、日本国际协力银行（JBIC）和亚洲开发银行（ADB）。然而，在过去两年中，日本一直在努力提升其作为提供者在亚洲基础设施和金融领域的地位。除了日本对东盟国家几个国家项目表示出兴趣外，它还承诺减少批准基础设施的贷款期限，从3年减至18个月到2年，从而为自己创造优势。日本已同意承担更多的金融风险。此外，日本首相安倍晋三于2015年宣布，日本和亚洲开发银行将提供1100亿美元用于未来五年亚洲基础设施的融资。

16.近来，美国也决定通过经济一体化增加在亚洲地区的存在。它于2016年2月与11个亚太国家签署了跨太平洋伙伴关系协定（TPP）。四个东盟国家已经成为这一贸易协定的签署国，另外三个东盟国家明确表现出想要参与其中的兴趣。为结束对美国的批评——美国正在通过其贸易政策分裂东盟，美国总统贝拉克·奥巴马于2016年2月邀请东盟十国领导人参加在加州举行的特别峰会，在那里他们一起推出了一项名为“连接美国与东盟”的新计划。华盛顿巧妙地使用了“互联互通”这个词，并在一个框架下将所有现有的举措纳入其中。

17.“连接美国与东盟”计划包括四大支柱——业务连接、能源连接、创新连接和政策连接——并集中在能源基础设施、青年企业家、私营部门（包括中小型企业）以及政策协调。该计划还承诺建立三个中心——雅加达、新加坡和曼谷——以协调美国在该地区的经济合作，并在决策者、企业家、投资者和企业之间建立一个网络。因此，不仅东盟国家，而且更大的经济体如中国、日本和美国，都越来越意识到互联互通对区域一体化的重要性。

18.虽然东盟国家是最先将“互联互通”视为通往区域一体化的必要手段，但是中国很快发起了“大爆炸式”举措，用于发展体育、制度、政策和金融基础设施。日本也没有落后，宣布了一些新的基础设施融资方式，用于东盟地区的基础设施建设。在此之后，美国认识到参与东盟的重要性，决定通过加强互联互通支持区域一体化。对于所有这些国家来说，它们意识到，因为在早期的自由贸易协定举措中关税已经被降低或消除，并且在全面经济伙伴关系协定框架下的多项举措在长时间内将产生越来越多的福利，所以区域一体化的下一个阶段将是实现制度、政策和基础设施更好地互联互通。虽然经济自由化和经济合作已经成为区域一体化的“软件”，但是“互联互通”是最新的流行语，是区域一体化的“硬件”，如果没有互联互通，那么贸易和投资合作将不会带来好处。