20世纪末，经过十几年的改革与探索，中国政府已构筑了一个以养老、医疗、失业保险和社会救助制度（城市居民最低生活保障制度）为框架的城镇社会保障体系。这套体系对于推进国有企业改革和市场经济体制的建立与完善、促进劳动力流动、保障职工权益、维护社会稳定等各方面都发挥了非常积极的作用。然而，从目前实践的状况来看，这套制度体系在保障下岗失业人员的基本生活与解决他们日后的养老、医疗问题方面，实施的绩效并不理想。制度目标与实践结果、制度设计与下岗失业人员的实际需求之间都存在着差距。