问题起因于近年来我国外汇储备迅速增长以及由此引发的国内货币供应快速扩张。为了“对冲”这一因素，货币当局在将所有的传统手段使用殆尽之后，富有新意地于2003年初启用了发行央行票据的新手段。这一新举措起初并未引起人们注意。直至次年，当央票的发行规模足够大，并在其损益表上增加了一个日益增大的央票成本支出后，财政部门开始关注此事。其后，央行和财政部围绕外汇储备管理权限问题的争论难以备述。