中国城市发展以及城市面积的扩展需要城市建设用地指标，建设用地指标的产生主要在于我国对新增建设用地实行年度计划管理制度。随着我国城市化进程的加速，城市对于土地的需越来越多。按照我国土地使用的规定，只有获得了建设用地指标，才可以将耕地转变为非农业用地，而且土地 “农转非” 的指标不能突破国家的计划指标额度。但是，国家每年下达的计划指标难以满足当前地方城市化发展的需要。因此，为了解决城市建设用地的 “瓶颈” 问题，各地纷纷开展多种探索，通过城乡建设用地增减挂钩、地票等方式来补充城市发展土地。