北方草原对气候变化非常敏感，气温升高和降雨减少对草原牧区产生了日益严重的影响。然而草原牧区所面对的草原退化和牧民贫困却并非气候变化这一单一因素所引起的。过去的30年间，在面对气候变化影响的同时，内蒙古草原牧区也在经历最激烈的制度变迁过程，这些制度变迁可以加剧或减弱气候变化的影响。在这一部分我们探讨什么样的制度安排有助于提高或削弱牧区气候变化适应能力，从而保持或阻碍草原牧区的可持续发展。

2011年11月21日，国家气象局局长郑国光在《人民日报》撰文指出：“应对气候变化包括减缓和适应两个方面。减缓是指通过减少温室气体排放和增加碳汇，减小气候变化的速率与规模；适应是指自然生态系统和人类经济社会系统为应对实际的或预期的气候刺激因素及其影响而做出的趋利避害的调整，通过工程措施和非工程措施化解气候风险，以适应已经变化并且还将继续变化的气候环境。”在他看来，“适应气候变化是可持续发展的必然要求”，而且由于发展阶段滞后、发展能力不足，发展中国家应对极端气候事件的能力较弱，因此更应关注适应气候变化问题（郑国光，2011）。

在这篇文章中，郑国光指出了应对气候变化不仅需要基础设施的投入，而且需要非工程的措施相配合，需要将适应气候变化纳入可持续发展的战略。在他看来，适应能力的强弱与发展阶段是密切相关的，发达社会具有更强的适应能力，而发展中国家受制于较低的发展水平，其适应能力较弱。

国家科技部发布的《适应气候变化国家战略研究》指出，草原牧区在过去的50年中温度有明显升高，积温总体呈上升趋势且波动也增大，年降水量有减少趋势，这将导致草原退化，因此适应气候变化的行动方案要以遏制草原退化为目标，需要采取草畜平衡、划区轮牧以及舍饲圈养等措施（科学技术部社会发展科技司、中国21世纪议程管理中心，2011）。

但是我们发现，在强调进行现代化基础设施投入和实施现代草原畜牧业的过程中，忽视了这样一个问题：北方草原的畜牧业生产方式是在长期适应气候变化的过程中形成的，在气候多变且干旱少雨的地区，只有适应多变的气候和频发的灾害，蒙古族牧民才能生存。

对于草原牧区来说，并不存在抽象的气候变化。气候变化表现为灾害性的天气，如干旱、风灾和雪灾等，这些灾害与牧民们的生活密切相关。适应气候变化就是减少灾害天气的影响，并在气候多变和灾害频发的背景下，维持草原畜牧业的可持续发展。为此，草原牧区形成了一系列适应气候变化的策略，如移动放牧、草原共有和互惠制度，以及保护草原生态环境制度法规，等等。但是在过去的30年中，这些策略面临着挑战，许多传统正在丢失，在国家的推动下，舍饲圈养、草原分割、市场化和草原过度利用等代替了传统的策略，而这些又作为适应气候变化的措施被推广。在适应气候变化过程中，目前的思路和所采取的措施存在以下一些误区。

（1）重视现代物质投入，轻视地方传统和组织。近年来，政府在草原牧区基础设施建设的投入不断增加，如道路、水利设施、牧草基地和棚圈的建设。越来越多的基础设施投入无疑可以在当前阶段提高人们应对气候灾害的能力。但正如上文所述，适应气候变化需要提高社会适应能力，特别是与气候风险共存的能力，需要社会组织具有灵活的策略适应多变的气候，而这经常被人们忽视。

（2）在适应气候变化的过程中，过多地依赖国家的力量，忽视了牧区基层社会制度，特别是社区在适应气候变化和可持续发展中的作用。通过在草原牧区不断增加的投入，国家越来越成为牧区畜牧业生产方式和草原保护的规则制定者，而社区由于缺少公共资源，很难采取任何行动。社区是牧民们应对气候灾害最直接的社会单位，社区可以采取灵活的决策应对气候风险，社区内的互助也有助于减少灾害损失。因此，社区功能的削弱会弱化草原牧区的社会适应能力。

（3）在适应气候变化和提高收入的双重压力下，短期的适应往往以消耗资源为代价，从而导致长期发展的不可持续。从20世纪后期开始，为了提高当地人的收入，有关部门鼓励牧民大量增加牲畜；到目前又为了恢复生态而大量开采地下水。从短期看，这些措施都可以缓解当时最急迫的问题，如大量增加牲畜可以提高牧民收入，而开采地下水可以应对干旱，然而从长期来看，这些措施会导致自然资源的退化。

长期以来，气候就是草原畜牧业必须面对的一个重要影响因素，草原牧区的经营和生计方式在很大程度上是在特定气候的影响下形成的，牧民通过提高社会适应能力来克服基础设施的不足。社区是社会适应的基本单元，资源的可持续利用是适应的根本目的。笔者认为，适应气候变化需要在国家力量的支持下，重组地方制度，形成可持续的发展策略。