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自20世纪60年代以来，由于加勒特·哈丁（Hardin）（1968）的“公地悲剧”模型为众多决策者所接受，自然资源开始了大规模的私有化或国有化进程（奥斯特罗姆，2000：42～43；Lee，2002）。然而，这两种简单化的方法不但没有阻止原有的资源退化问题，反而进一步推动了自然资源的过度利用，国有化管理的反应滞后和缺乏弹性，以及私有化策略对资源使用者自利行为的强化，都是主要原因（奥斯特罗姆，2000；Lee，2002）。因此，从20世纪末开始，许多发展项目开始考虑当地传统的自然资源管理模式的正面作用，提出基于社区的自然资源管理（community-based natural resource management）的新思路。总体来说，基于社区的自然资源管理是承认当地人拥有管理和使用自然资源的权利并从中受益的一种保护和发展方式。事实上，它强调的不仅仅是一个结果，更重要的是一个不断持续的过程：首先，社区拥有对自然资源的进入和使用权；其次，社区能够坦诚合作，共同规划和参与资源使用的管理过程；最后，社区成员能够基于其成员资格获益，包括现金收入和其他利益（Child and Lyman，2005）。许多国际发展组织将基于社区的自然资源管理作为其自然资源管理策略的核心之一，学界也认为其是自然资源管理思想和实践的“最重要的发展之一”（Lee，2002；左停、苟天来，2005）。
要想将这样的理念变为集体行动，奥斯特罗姆界定了三个需要解决的问题：①新制度的供给问题；②可信承诺问题；③相互监督问题（奥斯特罗姆，2000：69～75）。在此基础上，她强调影响集体行动的制度并不只限于操作层次的制度，而是需要区别长期影响公共池塘资源
然而在多年的实践中，基于社区的自然资源管理的实际执行却常常达不到预期目标（Leach et al.，1999；Blaikie，2006）。表面看来，这似乎是由于项目执行时间太短和过于依赖外聘专家，或者是对可持续性和项目成功缺乏清晰的评价指标（Leach et al.，1999）。事实上，基于社区的自然资源管理之所以达不到预期目标，不仅仅由于它作为一种有机的、弹性的、综合的和赋权的方法，其实施是一个非常复杂的过程，更重要的是，对于曾经将自然资源私有化或国有化的地区来说，有三方面的因素进一步减小了基于社区的自然资源管理成功的可能性。首先，在推行国有化或私有化过程中，原有的社区共同管理自然资源的基础被破坏，给重建基于社区的草原管理带来新的挑战。其次，随着实践项目的展开，人们越来越发现如何定义社区存在很多问题。最初，社区被定义为集中居住的一个独特的社会群体，他们有共同的文化特征（IUCN，UNEP & WWF，1991；Agrawal and Gibson，2001：1-31）。后来人们发现在多数情况下找不到明确存在并且明显区别于外来者的社区，而且社区也不是封闭的，其内部也存在诸多矛盾（Leach et al.，1999；Lee，2002；Blaikie，2006）。因此，如何在实践中定义社区也存在很多未知因素。最后，目前大多数对集体行动问题的分析，多集中于单一层次，即操作层次（奥斯特罗姆，2000：81），缺乏对集体选择规则和宪法选择规则的考虑和互动，导致操作的不可持续性。事实上，针对内蒙古草原的研究发现，基于一个行政社区（如嘎查村）的草原管理在操作层次上也满足不了畜牧业发展和草原保护的需求。原因就在于自然资源在不同的时空尺度上具有不同的资源异质性，即使在操作层次上，也需要针对资源不同时空尺度的异质性进行多层级的管理。本章以内蒙古草原为例，从以上三个方面讨论建立基于社区的草原管理的必要性和可能性，提出要想建立既能保护草原又可促进畜牧业发展的草场资源管理制度，就有必要将奥斯特罗姆提出的多层次分析向更深一层展开，即在操作层面上构建基于生态视角的多层等级框架。
本章分三部分讨论构建基于社区的草原管理的多层等级框架。首先，通过对内蒙古荒漠草原一个嘎查的实地调研，探讨该嘎查在畜草双承包责任制实施近30年后建立基于社区的草原管理的社会经济条件，包括所面临的困难和可能性。其次，分析草场资源在不同尺度上具有不同的时空异质性及其对畜牧业经营和草原管理的影响。最后，针对奥斯特罗姆提出的公共池塘资源管理的多层次分析，本章提出由于自然资源在不同尺度上有不同的时空异质性，基于社区的草原管理在操作选择过程中也需要分层次制定占用、提供、监督和实施的规则，通过建立一个基于社区的草原管理等级框架，保证草原管理与当地气候条件和畜牧业需求相契合，从而实现可持续的草原利用与保护。
