港英时期的香港有自由无民主。英国政府对香港控制体现在英王委任总督管理香港，这与澳大利亚、加拿大等英联邦国家仅是象征意义的总督不同，香港总督在香港享有较大而广泛的权力。总督由英王委任，《英皇制诰》《皇室训令》等赋予其的权力直接来源于王室，任期5年。在行政上，港督组织行政局作为其咨询机构，并担任主席；港英政府的一切政策都由港督会同行政局讨论并做出决定，港督对行政局的决策有最终决定权。1992政改前，港督任命法官、太平绅士及其他官员；各部门首长由港督提名，再由英国任命，港督可以对官员做出停职、免职或纪律处分。在立法上，港督是立法局的当然主席，有权委任两局官守、非官守议员；立法局是港督制定法律的咨询机构，立法局通过的法案港督有批准权或否决权，港督有紧急立法的权力。在司法上，尽管司法终审权在英国，但按察司与重要法官都是由港督提出，再由英国政府任命。军事上，港督是驻港三军总司令，在紧急情况下可下令出动军队维持香港的安全。由此可见，港英时代，作为殖民地的香港完全置于英国政府及其代理人的控制之下。香港居民对自己的行政机关首长产生与职权是无权过问的。

香港回归以后，依照《香港基本法》规定的“港人治港”和“高度自治”原则，由香港居民担任特区的首长——行政长官。1996年12月选举产生第一届行政长官董建华；2002年产生第二届行政长官董建华，由于董建华在2006年辞职，选委会补选曾荫权为行政长官；2007年选举曾荫权为第三任行政长官；第四任行政长官梁振英在2013年7月1日就任。2014年8月31日第十二届全国人大常务委员会第十次会议通过了香港特别行政区行政长官梁振英提交的《关于香港特别行政区2017年行政长官及2016年立法会产生办法是否需要修改的报告》，全国人民代表大会常务委员会做出《关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》，授权从2017年开始，香港特别行政区行政长官选举可以实行由普选产生的办法，并划定行政长官普选的基本框架。

香港回归后，选举产生行政长官至少经历以下几个步骤（见图5-1）。

图5-1 行政长官产生程序

从图5-1显示的步骤可以看出，行政长官选举制度具有如下特点。

第一，行政长官选举大致可分两步，先选举出选举委员会（以下简称选委会）委员，组成选委会，然后再由选委会选举产生行政长官。

第二，行政长官的选举产生并非采用一人一票直接选举产生的方法，其选举方法类似于美国总统大选的间接选举：选民选举产生选举人团，再由选举人团选举产生总统。因此，类似于美国选举人团的选委会组成与运作就对行政长官的产生起至关重要的作用。

第三，行政长官的产生与立法会无关。在许多国家和地区元首或政府首脑是由议员选举产生的。如实行内阁制国家和地区，如澳大利亚、英国的政府首脑就由议会多数党领袖担任。但《香港基本法》确定行政主导体制，行政长官与立法会根据不同方式产生。

第四，中央人民政府对行政长官任命有最终的决定权。为贯彻“一国两制”、“高度自治”，全国通行的法律只有11部法律在香港适用，最高人民法院、最高人民检察院都不能干涉香港事务。但为保证“一国”的实现，中央保留对行政的控制，而行政控制力集中体现在任命行政长官。中央人民政府对行政长官的任命权是保持“高度自治”这一制度设计的应有之义，而非制度之例外。