2022年3月8日，中共中央党校（国家行政学院）、社科文献出版社共同发布了《黄河流域发展蓝皮书：黄河流域高质量发展及大治理研究报告（2021）》。

　　黄河流域，具有悠久的人文、厚重的历史、辉煌的经济、脆弱的生态，治理黄河，让黄河成为造福人民的幸福河，对于中华民族伟大复兴战略全局具有重大标志性意义。新中国成立以来，党和国家对黄河流域治理和开发极为重视，把它作为国家的一件大事列入重要议事日程。黄河流域生态环境天然脆弱，水少沙多，自然禀赋较差，资源环境承载能力有限，党和国家对黄河流域水土流失和黄河水患进行了长期大规模综合治理，保障了黄河流域生态安全与经济社会发展。党的十八大以来，习近平总书记高度重视黄河流域治理，多次实地考察黄河流域生态保护和发展情况，并就三江源、祁连山、秦岭等重点区域生态保护建设提出要求。2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会。2020年1月，中央财经委员会第六次会议专题研究了黄河流域生态保护和高质量发展问题，2020年8月31日，中央政治局会议审议了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。由此，黄河流域生态保护和高质量发展与京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等一系列区域协调战略上升为重大国家战略。

　　为学习贯彻习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展的重要指示，充分理解和把握黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略，推动黄河流域党校（行政学院）助力重大国家战略的落地实施，2020年11月29日，中共中央党校（国家行政学院）与中共河南省委联合举办“黄河流域党校（行政学院）学习贯彻黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略理论研讨会”，取得了显著的社会影响和丰硕成果。与此同时，中共中央党校（国家行政学院）科研部组织经济学教研部、社会和生态文明教研部、黄河流域党校（行政学院）的专家学者，通力合作，共同撰写了《黄河流域高质量发展及大治理研究报告（2021）》书稿。

　　本书以黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略为切入点，重点对黄河流域生态保护和高质量发展做出评价，并提出大治理的对策建议，具有三个方面的特点。

　　一是全局与流域相结合。本书总报告从国家战略高度阐述黄河流域生态保护和高质量发展的总体要求，指数报告从整体角度构建黄河流域生态保护和高质量发展综合指数、类别指数，专题报告从宏观大治理视角提出协同推进黄河流域生态保护和高质量发展的对策建议，体现着全局的研究视角。区域报告从黄河流域各省区段视角出发，论述黄河流域途经的九省区生态保护和高质量发展的功能定位、现状和问题、对策建议，体现着流域的研究视角。

　　二是问题与对策相结合。黄河流域仍存在一些突出困难和问题，这些问题的表象在黄河，根子在流域。黄河流域九个省区，虽然主要目标任务相同，但对每个省区而言，其功能定位略有差异，推动黄河流域生态保护和高质量发展，更需要制定因地制宜的对策。本书既从国家宏观战略层面提出协同推进黄河流域生态保护和高质量发展的对策建议，又从区域微观策略层面提出针对各省区特点的对策建议，不仅提出问题，更提出解决问题的对策，体现着问题与对策相结合。

　　三是定量与定性相结合。评价黄河流域生态保护和高质量发展，需要基于理论选择适合的评价指标体系，本书运用极值处理法对所选指标进行无量纲化处理，通过熵权法对各项指标进行赋权，由此构建黄河流域生态保护和高质量发展综合指数、类别指数，并且各省区运用大量数据、图表进行阐述，体现着定量分析的方法。同时，各省区从本地区实际出发，阐述现状、剖析问题挑战，也体现着定性分析的方法。

　　1.建立黄河流域综合治理体系，提高流域治理能力，要处理好三对关系

　　蓝皮书指出，加黄河流域在中国的空间版图中具有重大的历史和现实意义。黄河是中华民族的母亲河。历史上，黄河曾是给中华民族带来深重灾难的“心腹之患”，黄河所经之处，是我国生态脆弱区分布面积最大、脆弱生态类型最多和生态脆弱性表现最明显的区域，深刻改变了华北地区的自然面貌，给沿岸地区带来了巨大的水患灾害。从现实看，黄河流域的区域地理位置十分重要，承东启西、贯通南北，是推动区域协调发展的重要空间载体。无论是从历史还是从现实看，推进黄河流域生态保护和高质量发展都是完善中国空间治理，构建新时代空间布局优化的重要战略举措。党的十九届四中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化的制度框架设计，明确了构建面向社会主义现代化国家的治理体系和治理能力体系，国家治理落实到区域和空间层面，就是要完善空间治理，推动空间治理体系和治理能力现代化。对于流域治理而言，就是要推动建立黄河流域的综合治理体系，提高流域治理能力，就目前而言，就是要处理好以下几对关系。

　　第一对关系是“水”与“沙”的关系，确保防洪安全必须治理好水沙关系。洪水风险依然是黄河流域的最大威胁。确保黄河防洪安全、长治久安始终是黄河治理的重中之重。黄河流域水少沙多、水沙关系不协调，这是黄河流域复杂难治的症结所在。黄河水害隐患像一把利剑悬在头上，要保障黄河长久安澜，必须紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”。统筹兼顾，完善上游防洪工程体系，完善沿黄城市防洪工程体系建设，推进水库加固和山洪灾害防治，提高防洪减灾能力。要完善水沙调控机制，解决流域治理中普遍存在的“九龙治水、分头管理”的顽疾，实施有针对性的河道和滩区综合提升治理工程，减缓黄河下游淤积，确保黄河沿岸安全。

　　第二对关系是“水”与“产”的关系，要做到以水定产，提高水资源集约利用率。黄河水资源严重短缺、时空分布不均衡，从现有的“水”“产”关系来看，黄河流域水资源开发利用率过高，长期超过流域水资源承载能力，严重制约了黄河流域生态保护和高质量发展。因此，要进行统筹规划、系统谋划、综合治理，坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的系列原则，把水资源作为最大的刚性约束，在科学测定水资源总量的基础上，合理规划黄河流域的人口、城市和产业发展的容量和承载力，从供需两端同时入手解决水资源的供需矛盾，坚决抑制不合理的用水需求，通过节水技术应用推广提高全社会节水能力，推动用水方式向集约高效转变。

　　第三对关系是处理好“大保护”与“大治理”的关系。保护与治理是辩证统一的，保护是目的，治理是手段，二者统一于黄河流域的可持续发展和高质量发展。没有良好的生态环境，高质量发展就无从谈起，没有高质量的发展，也无法真正实现生态环保和可持续发展。当然，由于黄河流域各段所处环境有所差异，各省区在黄河流域生态保护和高质量发展上的功能定位不同，黄河上游重点在于水源涵养功能，黄河中游侧重于水土保持功能，黄河下游侧重于湿地保护和生态治理（见表2）。当然，整个黄河流域都需注重生态保护和高质量发展，要遵循“注重统筹、有所区分、因地制宜、协同治理”的原则。

　　2.应以中心城市、都市圈、城市群为抓手，推动黄河流域新型城镇化建设取得实质性进展

　　当今，国家（地区）之间的空间竞争已经由单个城市的竞争逐步转化为以组团城市为主要形态的都市圈、城市群的竞争。中心城市、都市圈、城市群已经成为承载发展要素的主要空间形态，这一空间竞争形态代表了未来国家经济发展的总体实力和竞争地位。因此，要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，增强中心城市和城市群的经济和人口承载能力，强化城市间合作，打造成为相互融合的一体化城市组合体才是赢得国际竞争的重要载体。黄河流域生态环境脆弱、水资源紧缺，要更加突出地打造以中心城市、都市圈、城市群为主要形态的核心增长极，把要素集聚在承载能力强、空间潜力大的城市化地区，以城市龙头带动，驱动区域经济一体化发展。黄河流域要遵循城市发展的客观规律，结合自身实际情况，打造沿黄流域的中心城市和城市群。打造“黄河命运共同体”，加强交通基础设施建设，实现区域内部的互联互通，依托第二亚欧大陆桥和“十纵十横”综合运输通道建设承接国内发达地区产业向黄河流域转移。加快西安、郑州等经济发展潜力和基础好的国家中心城市的领头羊作用，在构建双循环发展格局中率先发挥作用，推进一批省会城市与周边具有紧密联系的城市或区域打造成为区域一体化增长极，构建区域竞争新优势。充分利用黄河流域内各省以及周边地区的口岸、港口等重要通道区位优势，在黄河沿岸点状分布的城市群基础上，推动兰州—西宁、宁夏沿黄、呼包鄂榆、关中平原、中原和山东半岛城市群的互动发展，打造黄河流域增长极和中心城市群。

　　3.应充分发挥黄河流域各地资源要素禀赋，构建国土空间开发保护新格局

　　黄河流域要遵循自然规律和经济发展规律，着力构建国土空间开发保护新格局。各地要立足资源环境承载能力和各自比较优势，加快形成三大空间格局，优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局。

　　一是生态功能区。黄河流域是连接青藏高原、黄土高原、华北平原的生态廊道，是我国重要的生态屏障，要以保护生态、涵养水源为主，大力提升生态产品供给能力和生态系统服务能力。青海、四川、甘肃等黄河上游地区，重点建设成为黄河流域生态保护和水源涵养功能区，这些毗邻省份地区应该加强合作，协同推进水源涵养和生态保护修复，推进实施重大生态保护修复工程，提升水源涵养能力。比如，保护好三江源、祁连山等国家公园和国家重点生态功能区，甘肃、青海在祁连山生态保护和上游冰川群保护上要深化合作。中游要突出抓好水土保持和污染治理，加强对黄土高原水土流失区、五大沙漠沙地等重点区域的生态治理，保护好东平湖、乌梁素海等湖泊、湿地资源，支持生态功能区的人口有序转移到城市化地区。下游的黄河三角洲是我国暖温带最完整的湿地生态系统，要重点做好湿地保护工作，促进流域生态系统健康发展，保护生物多样性。

　　二是农产品主产区。黄河流域是我国重要的粮仓，黄淮海平原、汾渭平原、河套灌区是农产品主产区，粮食和肉类产量占全国的1/3左右。要支持粮食主产区大力增强农业供给能力，落实最严格的耕地保护制度，坚决防止“耕地非农化”，为国家粮食安全提供坚强保障。大力发展现代农业，强化农业科技和装备支撑，加大高标准农田和农业水利设施建设力度，提高农业良种化水平，全力提高农产品质量。加快推动农业供给侧结构性改革，优化农业生产结构和区域布局，完善粮食主产区利益补偿机制。深化农村集体产权制度改革，发展新型农村集体经济，推动农村一二三产业融合发展。坚持巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，积极争取乡村振兴试点县机会，增强农村内生发展动力。

　　三是城市化地区。城市化地区要高效集聚经济和人口，西安、郑州、济南等国家中心城市要发挥人口和经济要素集聚的龙头带动作用，兰州、太原、西宁、银川等区域中心城市要加强集约发展和提高承载能力。优化流域城市空间结构，加快实施城市更新行动，推动城市生态修复和功能完善，加强城镇老旧小区改造和社区建设，加快建设海绵城市、韧性城市，提高城市防范和应对重大风险的能力。发挥山东半岛城市群、中原城市群、关中平原城市群、呼包鄂榆城市群、兰州—西宁城市群等引领作用。充分发挥黄河流域资源和能源优势，坚持合理、适度的资源能源开发利用原则，推动产业转型升级，加强城市发展与产业发展协同推进。

　　精彩目录

Ⅰ 总报告

1. 黄河流域生态保护和高质量发展总体要求

一、 黄河流域生态保护和高质量发展国家战略应时而出

二、 黄河流域生态保护和高质量发展的重大战略意义

三、 黄河流域生态保护和高质量发展的战略目标

四、 大河大江治理的国际经验

Ⅱ 指数报告

2. 黄河流域生态保护和高质量发展综合指数评价

3. 黄河流域生态保护和高质量发展类别指数分析

Ⅲ 专题报告

4. 协同推进黄河流域生态保护和高质量发展

Ⅳ区域报告

5. 青海：肩负起保护黄河源头的重要责任

6. 四川：助力黄河上游水源涵养

7. 甘肃：打造黄河流域生态保护和高质量发展示范区

8. 宁夏：建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区

9. 内蒙古：走好以生态优先和绿色发展为导向的高质量发展新路

10. 山西：筑牢拱卫京津冀和黄河生态安全的重要屏障

11. 陕西：铸造黄河流域生态保护之芯和高质量发展之核

12. 河南：聚力“四区”协同的流域标杆

13. 山东：绘就黄河下游高质量发展的齐鲁画卷

Ⅴ 附录

14. 黄河流域生态保护和高质量发展指数数据

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