广州市大部制改革：背景、内容和研究框架

第一节 广州市大部制改革的背景

整体而言，中国的城市化发展中存在两个问题：一方面，城市本身成为稀缺的资源，大量流动人口涌入城市，但是原有的城市管理模式是按照户籍人口设计的，没有把日益增多的流动人口计算在内；另一方面，城市资源的有限性又导致了城市就业、住房、交通和环境资源等方面的紧张，滞后的城市化引发超载的城市化，加剧了城市管理的难度。^[1]总之，城市管理体制的设计没有从人的需求出发、把尊重人性放在城市管理之中，进而构建有效的管理制度。

与此同时，历史形成的中国城市管理体制建立在计划经济的基础上，具有相对封闭的行政权力运行模式特点，对市场经济和社会发展的需求反应滞后，造成城市管理中的机构林立、政出多门和政令不统一，各种管理资源条块分割严重、管理职能缺乏有机整合，最终造成城市管理各个领域中职能缺位、越位和不到位现象广泛地存在。

一 广州市城市化发展与城乡差距并存

改革开放以来，随着城市化进程的加快，广州市的行政区划经过了多次调整，至2005年4月，广州市共下辖越秀区、海珠区、荔湾区、天河区、白云区、黄埔区、花都区、番禺区、南沙区、萝岗区10个区和从化市、增城市2个县级市。从表15-1中可以看出，从1995年到2011年，广州市城市化发展处在高速发展时期。

表15-1 广州市城区基本信息变化

2011年与1995年相比，广州市常住人口几乎翻了一番，国内生产总值增长为约原来的10倍，建成区面积则增加到原来的4.3倍，财政收入、支出均增加到原来的10倍以上。