改革开放以来，市场开始主导个体的流动，工作求职、核心家庭及学习深造等方面的需求与压力，致使子女难以担负对父母的日常照护责任，家庭的养老功能日渐式微，而来自社会的养老服务逐渐发展。目前，我国正处于老龄化的高速发展阶段，随着经济社会发展与个体需求层次的深化，国家的社会支出及制度建设重点逐步由经济保障转向关注个体的福利服务，社会养老服务政策数量明显增多。然而，尽管当前倡导供给主体多元化的社会养老服务政策不断推进，机构与社区却始终难以有效承接不断外化的老年服务需求，社会养老服务发展面临供需失衡的现实问题。具体体现在养老机构床位空置率高、盈亏不平衡、服务设施利用率低，而在居家社区养老服务政策实践中，政府与服务机构也陷入两难的境地：一方面，政府在引导老年人形成购买居家社区养老服务的消费习惯、推动居家社区养老服务供给发展时面临阻碍；另一方面，居家社区养老服务机构在政府资助以外的盈利点不足，自主生存与发展空间受限。

对于当下社会养老服务发展所陷入的困局，理论界已从服务供给的角度，指出社会养老服务的困境源于服务供给的不足、低质与错位，或基于服务需求角度指出供需失衡的原因在于部分老年人的收入来源不足、消费总量偏低且结构不合理。在政策实践中不断强化社会养老服务的供给侧改革，强调全面放开养老服务市场，同时以养老床位数作为服务建设的评价指标；或从需求侧以服务券等形式为老年人提供经济补贴以期助推社会养老服务的长效发展。当前，老年人居家社区养老及机构养老需求都呈上升趋势，但机构养老供需失衡问题仍然存在。近年来的多维统计数据显示，我国社会养老服务依然存在床位空置率高且盈亏失衡，服务设施利用率、满意度及消费意愿低等问题，供需失衡问题长期存在。

本书从社会养老服务发展相关文献资料与服务实践调研入手，通过对既有文献研究、相关政策文件查阅梳理，并基于现有统计资料分析我国社会养老服务发展面临的现实问题，继而采用问卷、访谈及参与观察法对J省C市社会养老服务发展问题及其出路展开进一步剖析与探讨。在对我国社会养老服务发展的现状及问题阐释的同时，基于J省C市社会养老服务政策的实践状态、机构与居家社区养老服务发展历程及现实问题等展开调研，对社会养老服务发展问题的深层根源进行理论与实践解析。

社会养老服务发展问题的产生根本在于其在发展过程中相关正式制度与非正式制度变迁的不平衡。在制度变迁理论看来，社会养老服务面临供需失衡的问题是其发展过程中制度结构的不平衡所导致的，正式制度的变迁虽易于实现，但非正式制度的演进具有时滞性且更为深刻地约束个体的行为选择。来自习俗的非正式养老服务制度具有自发性与长期性，其变迁的时滞性会削弱或扭曲来自国家的正式制度的有效实施，使正式制度陷入低效甚至无效的状态，增加正式制度变迁的成本。一方面，非正式制度的变迁具有延续性，家庭养老文化传统与思维惯性深刻影响老年人及其子女对社会养老服务的选择，且老年人对养老服务的消费行为存在理念上的固化；另一方面，正式的社会养老服务制度不够完善，体现为政策安排主要以理性及效率为导向，服务评价指标存在路径依赖下的行政化取向。与此同时，社会养老服务实践的“去家庭化”难以满足老年人及其子女对养老服务的期待，简单化的“餐饮+家政”的服务供给模式与“类家庭情感”服务的缺失，致使社会养老服务发展中形成了正式制度与非正式制度间的不平衡。

社会养老服务制度的协调需立足于非正式制度，建立社会养老服务正式制度安排，并通过相关正式制度的完善推动非正式制度变迁，以正式制度和非正式制度演变的一致性推动制度结构的均衡。首先，建立嵌入价值认同与经验习惯的正式制度安排。调整养老服务政策规划的制定取向，实行去行政化的服务供给评价指标，进一步推进需求导向型的养老服务政策；重视老年人及其子女的感性意识及行为选择，将传统家庭养老的亲情属性融入社会养老服务的正式制度安排中，弱化“反馈模式”下老年人及其子女对社会养老服务的排斥；强调社会养老服务的日常生活化，社会养老服务应是老年人居家养老生活状态的延续而非替代，建设适老化的服务环境以满足老年人的真实需求。其次，完善正式制度推动非正式制度的变迁。建立社会提供养老服务的文化政策，重视提升老年人的生命质量，丰富传统养老文化的内涵；加强对服务实践价值理念的政策引导，提升服务组织的社会责任感，增强服务人员的职业认同。建立嵌入习俗传统等非正式制度的社会养老服务正式制度安排的同时，以合适的正式制度引导相关非正式制度的变迁。

正式与非正式制度的实然变迁与融合，还需建立相应的实施机制。以制度协调的服务供给激励机制，引导服务机构基于多元化感知类的养老服务，实践“类家庭情感”服务，通过建立针对服务类别的绩效与奖惩指标、优化老年人对社会养老服务的评价细则，推动服务机构提供实现正式制度与非正式制度相协调的养老服务，推进社会养老服务实践形式的深化。同时，构建社会养老服务制度协调的监管机制，以嵌入式的合作监管规范服务供给，在第三方评估中规范政府及社会组织的评估行为，并实行服务机构行业准入与退出的严格管控。通过制度协调机制的构建进一步保障社会养老服务正式制度与非正式制度间均衡的实现，规避和预防社会养老发展中的制度风险与制度偏差，以有效应对我国社会养老服务发展的供需失衡问题。