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| 书 名： | 澳门特区政府改革与社团治理 | ||||
| 英 文 名： | MACAO SAR GOVERNMENGT REFORM AND CORPORATE GOVERNANCE | ||||
| 作 者： | 鄞益奋 | ||||
| I S B N： | 978-7-5201-4308-0 | ||||
| 关 键 词： | 地方政府 体制改革 社会团体 澳门 | ||||
| 出版日期： | 2020-03-01 | ||||
中文摘要
本书不仅是对公共管理理论的实践验证，也是了解回归后澳门公共管理和公共治理状况的重要的参考书。长期以来，澳门被称为社团社会，这种社团社会的体制、文化背景是什么，其资源如何，其社会服务发挥的成效如何，对许多人来说是一个未知的领域，本书对这些社团治理的领域进行了探索和求知。此外，澳门特区政府在回归以来的管治能力一直深受关注，特区政府如何因应管治能力提升而展开改革，本书也为我们进行了学理上的梳理和分析。
总而言之，本书对澳门特区公共管理的两大体系即政府管理改革及社团治理进行了较为系统的梳理和深入的分析，为我们了解澳门特区政府的行政改革和社团治理提供了一个良好的观察视角。我相信，本书的出版对于有志于了解和研究澳门公共行政和公共治理的读者来说，定会有所裨益。
文章列表
澳门回归以来，特区政府对民意表达和公众参与充分尊重，向公众进行广泛的政策咨询已经逐渐成为特区政府出台公共政策之前的惯例。但在公共政策的民主化和科学化方面仍存在一些问题和不足，也受到了公众的一些批评。在2009年澳门特区立法会的施政方针辩论中，特区政府的高层领导就公开承认，政策研究是政府的薄弱环节，指出政府由于深陷大量行政工作，没有太多的精力进行政策研究，希望今后通过加强政府与高校研究机构的合作，弥补政府在政策研究方面的缺陷。
行政长官崔世安先生在《传承创新 共建和谐》的参选政纲中进一步提到，要“加强政策研究的力量，提升政策研究的水平，确保特区政府政策制定的科学性、系统性和前瞻性，提升政府的政策制定能力，确保政策的可操作性”。
因此，“科学决策、阳光政府”是第三届澳门特区政府的施政切入点，是引领第三届特区政府施政的核心理念。第四届特区政府在“科学决策、阳光政府”的基础上，进一步提出了“精兵简政”的核心施政理念。崔世安2014年的参选政纲指出，“致力深化行政改革，精兵简政，减少不必要的行政环节，整合同构型较高的工作程序”。
回归以来，澳门特区政府推出了多项行政改革，包括公务人员的各项法律制度改革、政府内部管理的诸项改革以及改善政府和社会关系的改革，等等。当中，公共服务质量的改善、电子政务的推广、公众咨询的优化、部门职能的理顺，是当中最要重要和基本的四个方面。
,AbstractEN:,KeyWords:25817,44360,25511,EKeyWords:42770,42767,37720,SubjectWords:,LiteratureId:12388212,Fileref:null,OrderFlag:0,IsLeaf:N,PubDate:null,FindDate:null,IssueDate:null,DocType:null,ProductSeries:null,Doi:null,InstanceID:0,MinNodeSearch:Y,XmlID:b120200301X20184650001_000_003,Prop1:null,Prop2:null,Prop3:null,prop4:null,AddUser:admin,AddTime:2020-07-29 16:48:54.0,ModifyUser:Admin,ModifyTime:2021-11-03 04:41:15.0,HitCount:8,ShowType:putong,LogoID:0,PdfID:12388217,DownCount:12,AuthorInfos:,BookPublishDate:2020-03-01 00:00:00.0,SearchTitle:澳门政府改革的基本路径,ISBN:978-7-5201-4308-0,BookTitle:澳门特区政府改革与社团治理,BookStatus:7,AllowDownload:Y,BookVersionNum:null,researchorg:null,CopyRightDate:null,ExcellentPeriod:null,PrizeLevel:null,IsExcellence:null,ContentClass:null,IsDisabled:N,SearchTitle_2:澳门政府改革的基本路径,_RowNo:6政府绩效治理制度，又称“政府绩效管理制度”，指的是“政府在公共行政管理过程中，政府借鉴企业绩效管理的经验与做法，对影响政府绩效的各种要素和各环节所进行的全面、系统的管理活动，以改善和提高政府绩效水平”。其中，政府绩效治理制度的核心是“政府绩效评估制度”，就是“根据一定的目标、方法和尺度，对各级地方政府及其工作人员的绩效进行测量、考核，反映其工作的实际效果，从而奖优罚劣，促进政府改进工作，提升管理效率和服务质量”。
“政府绩效管理”“政府绩效评估”源于20世纪70～80年代“用企业家精神来改革政府”的新公共管理运动。随着新公共管理运动的兴起，政府绩效评估成为公共部门再造运动的重点。这场运动的本质是将企业管理的一些管理方法和技术引入到政府管理中来。实践证明，由于政府与企业的天然差异，有些管理方法和技术不能简单地套用到政府管理中。但不管怎样，随着新公共管理运动在各国的兴起和发展，绩效评估制度成为一项有助于提升政府绩效的有效管理工具。在某种意义讲，政府绩效治理制度是当前国际公共行政改革的主要潮流和重头戏。在政府部门引入绩效评估的逻辑前提在于：政府管理应该向私人企业管理学习和引入类似绩效评估与管理这样的优秀的管理手段和管理工具。然而，企业管理和政府管理在本质上是两个截然不同的领域，决定了企业绩效测量和管理的方法不能直接用在政府身上。这种情况下，世界各个国家和地区的政府开始了各自的探索，在“测量什么绩效”、“用什么指标测绩效”及“如何处理、运用测量结果”等方面开展不同的政府绩效评估实践。
本章试图通过关于政府绩效治理的制度背景及目标的简要介绍，揭示政府绩效治理制度的意义及其在澳门的发展空间，并尝试提出澳门特区在推行政府绩效治理制度的把握重点。笔者认为，澳门有必要、有基础推行政府绩效治理制度，澳门建立政府绩效治理制度有很好的发展空间，在掌握好评估主体、评估方法和评估结果运用的前提下，政府绩效治理制度将是澳门未来公共行政改革的重点。
,AbstractEN:,KeyWords:460299,25817,25511,EKeyWords:460300,42770,37720,SubjectWords:,LiteratureId:12388218,Fileref:null,OrderFlag:0,IsLeaf:N,PubDate:null,FindDate:null,IssueDate:null,DocType:null,ProductSeries:null,Doi:null,InstanceID:0,MinNodeSearch:Y,XmlID:b120200301X20184650001_000_004,Prop1:null,Prop2:null,Prop3:null,prop4:null,AddUser:admin,AddTime:2020-07-29 16:48:54.0,ModifyUser:Admin,ModifyTime:2021-11-03 04:41:15.0,HitCount:17,ShowType:putong,LogoID:0,PdfID:12388222,DownCount:11,AuthorInfos:,BookPublishDate:2020-03-01 00:00:00.0,SearchTitle:澳门绩效治理：政府改革的发展朝向,ISBN:978-7-5201-4308-0,BookTitle:澳门特区政府改革与社团治理,BookStatus:7,AllowDownload:Y,BookVersionNum:null,researchorg:null,CopyRightDate:null,ExcellentPeriod:null,PrizeLevel:null,IsExcellence:null,ContentClass:null,IsDisabled:N,SearchTitle_2:澳门绩效治理：政府改革的发展朝向,_RowNo:7澳门社团与政府有着非常亲密的伙伴关系。澳门社团的独特之处在于，其既充当政治选举的功能，又承担协助政府提供社会服务的功能。澳门特区政府在2008年的施政报告中有一段话，很好地阐释了澳门特区政府与社团的密切关系，即“凡是该由政府做的，政府将全力以赴；凡是民间做得更好的，主动交由民间承担；凡有需要政府民间协力的，各方则合作联动。政府将进一步加强对社团的支持和协助，同时，亦期望和鼓励社团与时并进、提升质素、优化服务。总之，政府将与社团、市民结成紧密伙伴，合力推进公民社会的建设”。因此，除了政府管理，澳门社团治理是理解澳门特区公共治理不可或缺的组成部分。
,AbstractEN:,KeyWords:35427,170441,25511,EKeyWords:38146,191974,37720,SubjectWords:,LiteratureId:12388227,Fileref:null,OrderFlag:0,IsLeaf:N,PubDate:null,FindDate:null,IssueDate:null,DocType:null,ProductSeries:null,Doi:null,InstanceID:0,MinNodeSearch:Y,XmlID:b120200301X20184650001_000_005,Prop1:null,Prop2:null,Prop3:null,prop4:null,AddUser:admin,AddTime:2020-07-29 16:48:54.0,ModifyUser:Admin,ModifyTime:2021-11-03 04:41:15.0,HitCount:23,ShowType:putong,LogoID:0,PdfID:12388232,DownCount:21,AuthorInfos:,BookPublishDate:2020-03-01 00:00:00.0,SearchTitle:澳门社团治理体制,ISBN:978-7-5201-4308-0,BookTitle:澳门特区政府改革与社团治理,BookStatus:7,AllowDownload:Y,BookVersionNum:null,researchorg:null,CopyRightDate:null,ExcellentPeriod:null,PrizeLevel:null,IsExcellence:null,ContentClass:null,IsDisabled:N,SearchTitle_2:澳门社团治理体制,_RowNo:8澳门社会治理的一个鲜明特色是社团和政府形成了良好的和谐合作关系，社团在澳门的社会治理中发挥了举足轻重的作用。社团一方面代表社会各个阶层向政府表达和反映居民的各项要求，另一方面成为特区政府施政的合作伙伴，提供包括教育、卫生、公益、慈善等各项社会服务，形成了政府和社团和谐相处的澳门社团文化。澳门各个社团彼此相互合作，形成了包容共生的合作文化。与此同时，澳门社团在内部管理中存在人情文化、小圈子文化和封闭文化，也体现出社团在内部管理上的制度化、民主化、开放性方面仍存在较大的完善空间，需要不断提升社团管理的制度化和民主化水平，提升社团管理的透明度和开放性，塑造更为民主化和透明化的社团文化。
,AbstractEN:,KeyWords:2818,397632,25511,EKeyWords:568825,38866,37720,SubjectWords:,LiteratureId:12388238,Fileref:null,OrderFlag:0,IsLeaf:N,PubDate:null,FindDate:null,IssueDate:null,DocType:null,ProductSeries:null,Doi:null,InstanceID:0,MinNodeSearch:Y,XmlID:b120200301X20184650001_000_006,Prop1:null,Prop2:null,Prop3:null,prop4:null,AddUser:admin,AddTime:2020-07-29 16:48:54.0,ModifyUser:Admin,ModifyTime:2021-11-03 04:41:15.0,HitCount:41,ShowType:putong,LogoID:0,PdfID:12388243,DownCount:19,AuthorInfos:,BookPublishDate:2020-03-01 00:00:00.0,SearchTitle:澳门社团组织文化,ISBN:978-7-5201-4308-0,BookTitle:澳门特区政府改革与社团治理,BookStatus:7,AllowDownload:Y,BookVersionNum:null,researchorg:null,CopyRightDate:null,ExcellentPeriod:null,PrizeLevel:null,IsExcellence:null,ContentClass:null,IsDisabled:N,SearchTitle_2:澳门社团组织文化,_RowNo:9在人们普遍关心澳门社团的角色和功能的同时，也有必要关注澳门社团的内部管理问题。毕竟，澳门社团角色和功能发挥的限度，归根到底是由澳门社团内部管理的现代化和科学化程度所决定的。而澳门社团内部管理的范围内，人力资源管理又是其中最为关键的。因此，本章主要考察的是澳门社团人力资源的总体状况，分析在澳门人力资源短缺和不足的整体情况下澳门社团雇员和义工的基本现状，讨论澳门社团的人力资源管理，并提出完善澳门社团人力资源管理的几项建议。
,AbstractEN:,KeyWords:35427,34386,25511,EKeyWords:38146,34390,37720,SubjectWords:,LiteratureId:12388249,Fileref:null,OrderFlag:0,IsLeaf:N,PubDate:null,FindDate:null,IssueDate:null,DocType:null,ProductSeries:null,Doi:null,InstanceID:0,MinNodeSearch:Y,XmlID:b120200301X20184650001_000_007,Prop1:null,Prop2:null,Prop3:null,prop4:null,AddUser:admin,AddTime:2020-07-29 16:48:55.0,ModifyUser:Admin,ModifyTime:2021-11-03 04:41:15.0,HitCount:12,ShowType:putong,LogoID:0,PdfID:12388253,DownCount:12,AuthorInfos:,BookPublishDate:2020-03-01 00:00:00.0,SearchTitle:澳门社团的人力资源状况,ISBN:978-7-5201-4308-0,BookTitle:澳门特区政府改革与社团治理,BookStatus:7,AllowDownload:Y,BookVersionNum:null,researchorg:null,CopyRightDate:null,ExcellentPeriod:null,PrizeLevel:null,IsExcellence:null,ContentClass:null,IsDisabled:N,SearchTitle_2:澳门社团的人力资源状况,_RowNo:10在澳门，居民的自由结社权利得到了政府充分的肯定和尊重。澳门特区政府在社团登记注册上保留了宽松的行政管理准入空间，在社团登记管理的自由体制下，澳门社团众多，几乎覆盖各个范畴，无论是社会服务、慈善事业、体育竞技，还是专业技术都有相应社团组织。依据澳门特区政府印务局对澳门社团的分类，澳门社团有16个类别。截至2019年12月，澳门共有社团9535个，其中文化类的社团有1815个，科学及科技类的社团有128个，业主类的社团有169个，体育类的社团有1534个，法律类的社团有30个，教育及青年类的社团有922个，基金会类的社团有30个，工商及服务类的社团有1100个，文娱活动类的社团有707个，专业类的社团有356个，环境保护类的社团有126个，宗教类的社团有455个，卫生类的社团有269个，社会服务类的社团有1362个，劳工类的社团有244个，其他类的社团有288个。其中，社会服务类社团的数量排在第3位，仅次于艺术文化类和体育类的社团，大概占澳门社团总量的14%。
在社会服务类的社团中，澳门街坊会联合总会可谓是规模最大的。成立三十多年来，澳门街坊总会积极参与房屋、教育、治安、交通、环保、卫生等社会服务工作，维护特区的和谐稳定，关顾居民的各项民生福祉，从街区互助会发展成为遍及居民的自我服务、自我教育、自我管理的自治组织，获得了政府和广大居民的认可与支持，帮助配合特区政府了解民情民意，积极建言献策，为街坊民众提供多元化的公共服务，在澳门社会管理和社会服务中发挥了重要的作用。
,AbstractEN:,KeyWords:35427,330537,25511,EKeyWords:38146,330539,37720,SubjectWords:,LiteratureId:12388259,Fileref:null,OrderFlag:0,IsLeaf:N,PubDate:null,FindDate:null,IssueDate:null,DocType:null,ProductSeries:null,Doi:null,InstanceID:0,MinNodeSearch:Y,XmlID:b120200301X20184650001_000_008,Prop1:null,Prop2:null,Prop3:null,prop4:null,AddUser:admin,AddTime:2020-07-29 16:48:55.0,ModifyUser:Admin,ModifyTime:2021-11-03 04:41:15.0,HitCount:9,ShowType:putong,LogoID:0,PdfID:12388263,DownCount:13,AuthorInfos:,BookPublishDate:2020-03-01 00:00:00.0,SearchTitle:澳门社团的社会服务模式：以街坊总会为例,ISBN:978-7-5201-4308-0,BookTitle:澳门特区政府改革与社团治理,BookStatus:7,AllowDownload:Y,BookVersionNum:null,researchorg:null,CopyRightDate:null,ExcellentPeriod:null,PrizeLevel:null,IsExcellence:null,ContentClass:null,IsDisabled:N,SearchTitle_2:澳门社团的社会服务模式：以街坊总会为例,_RowNo:11回归祖国以来，澳门经济社会迅猛发展，但公共行政及政府管治能力相对滞后。为此，澳门特区政府高度重视公共行政改革及政府管治能力的提升，并致力于优化和社团的合作伙伴关系，鼓励公众参与，实现社会善治。综合澳门特区政府在政府改革和社团治理实践中的种种努力，可以归结为四个方面：一是致力于提升特区政府政策制定的科学化和民主化程度；二是理顺政府部门间的职能关系，防止部门职能交叉；三是试图从控制导向型转向结果导向型的管理模式，实现绩效治理型的政府；四是让政府和社团的紧密合作关系更为通畅和合理，让社团更好地充当政府的帮手和助手。这四个层面的改革需要同步进行、紧密结合、互相促进，才能完成公共治理的治道变革，最终提升政府的管治能力。
首先，实现政策制定的科学化和民主化是提升政府管治能力的基础。从理论上讲，政策制定如果没有完成科学论证和利益整合的使命，那么在政策执行中就会出现违背事物发展规律、脱离现实的弊端，或者会导致各方利益争执不休，从而使政策执行过程陷入利益各方之间的讨价还价中。因此，政策制定本身科学化和民主化程度必然影响政策执行的过程，进而会影响政府执行力和管治能力的提高。
在政策科学的发展轨迹中可以看到，“执行与决策两分”的划界被实践证明是行不通的，在公共政策的实践中，政策制定和政策执行互相影响，不可分离。其实，政策执行过程中也需要政策制定得科学合理，也需要相关的执行部门根据具体的情境作决定。因此，政策执行部门在执行既定的法律和政策的时候也要讲求科学决策。就此来讲，科学决策不仅是特区政府要实现的使命，也是各级政府部门要完成的任务。因为，任何既定的法律和政策都是静态的，行动中的公共行政在面临复杂而多变的社会要求的时候，就往往赋予了执行机构一定的自由裁量权。这样，任何执行部门都需要借助相关的专家论证、集体讨论、听取民意之后决定，以更好地完成政策执行。
2009年以来，特区政府充分意识到在政策制定科学化方面的欠缺，因应提出“科学决策”并将之作为特区政府长期坚持的核心施政理念，让政府政策制定有足够的专家咨询、社团咨询以及公众咨询的参考。当中，公众咨询的展开和规范，可谓是澳门政策制定科学化和民主化最为亮眼的表现。众多的咨询委员会以及日臻成熟的公众咨询制度，为澳门特区政府接纳社会的广泛意见提供了多渠道的制度途径，也为澳门咨询民主及协商民主的发展奠定了良好的基础。可以说，回归二十年来，澳门在发展公众咨询方面的努力和成就是有目共睹的，尽管目前澳门特区政府的公众咨询制度仍然存在着需要改进的空间，但其所举得的进步更应该值得肯定。
其次，政府部门之间的职能配置不清、职能交叉、部门利益等问题，会引发“权、职、能”不一致的问题。由于部门利益的存在，“部门主义”在任何国家和地区或多或少都是存在的。在很多国家和地区，居民接触的并不是一个铁板一块的政府，而是部门化的、分割化的政府。
回归以来，虽然澳门特区政府比较重视跨部门合作的问题，成立了一些跨部门工作小组，但“分割化的政府”“部门化的政府”的现象在一定程度上依然存在。澳门特区政府内部充斥着各种性质的政府部门，从一般部门到各种自治机构、项目组，林林总总，十分复杂。这些机构的属性界定有历史、现实各种原因，而且有着明确的法律依据。某种程度上看，这种属性界分也有利于政府控制成本和规模。然而，这种过于精细的机构属性界定，却极有可能使各个部门之间由于机构属性的不同而自然而然形成隔膜。加上由于各个部门的人员编制和合同差异较大，不同机构人员之间权利的不对等，就容易造成不同属性部门之间相互攀比的情况。
跨部门工作小组是特区政府针对一些需要几个部门共同完成的任务而提出来的一个对策，协调各个政府部门之间的行动。然而，由于跨部门工作小组没有实质性的协调权力，对各个部门不构成约束力，跨部门工作小组推动部门合作的成效是有待商榷的。在跨部门合作的问题上，西方国家在建构“整体政府”和“协同政府”的时候，比较通行的做法是设立一个有实质性权力的部门来协调，另外就是强调要加强沟通，培育信任。就目前澳门公共行政来讲，跨部门工作小组的确可以加强和促进部门间的沟通，但长期来讲需要着力培育各个部门之间的互相了解和信任，在这个过程中，建立一套各部门人员之间公平合理的治理体系，减少或消除部门主义，就显得格外关键。
再次，特区政府的管治体制是一种较为典型的官僚制和科层制，信奉“过程导向”和“控制导向”，下级部门事无巨细都要向上级部门和主管层层上报，上级部门管得太多、太死，制约了下级部门的积极性和能动性。执行部门被管得太死，没有足够的权力和积极性来更好地完成政策执行。
众所周知，摒弃官僚制是20世纪席卷全球的行政改革运动的矛头所向，各国政府纷纷对官僚制“高度集权”“按章办事”的僵化体系进行批判和改良，引入“分权化”的设想，提倡“结果导向”，释放执行部门的能量，使得下级能够迅速响应社会的需求而不需要层层上报。
回归以来，在各种法律法规等充斥的理性铁笼下，特区政府办事缓慢，效率低下。就此，有评论指出，由于对原来葡萄牙官僚体制的继承，澳门政府行政效率相比内地、香港、台湾较低。批评者也指出，回归以来行政改革效果还不太明显，特区政府的行政改革尚没有从根本上触动原来的官僚制，这使得行政改革很难有根本性的突破。
在全球化的时代下，澳门如果继续坚守官僚制的传统治理体系，与澳门的国际城市、世界城市的定位似乎是不相称的。因此，特区政府可以考虑借鉴国际公共行政改革的通行做法，转换思路，突破原有的法律规定，引入“分权化”的理念，至少把一些事务性的、例行性的事务从上到下分权、放权，释放基层的能量。与此同时，逐步废除一些不必要的、过时的行政程序，实现灵活型的政府，提高行政效率和执行效率。
最后，政府很多施政问题最终要社会团体帮助政府解决，政府与社会团体、第三部门之间的关系也直接影响到公共治理的成效及政府管治能力的高低。从国际视野看，政府的执行力的提升很大程度上寄望于政府和民间社团之间形成平等互动的合作关系，民间社团依据自身的优势资源，帮助政府执行政策，实现政府的施政目标。这种合作关系是基于政府和民间社团之间由于资源禀赋等的不同而形成的，其本质是一种各尽所能、各司其职的相互依赖关系，它要求政府和民间社团各自从自身的优势出发，确定合理的分工，共同履行好对社会公共事务的管理。
从政府政策执行的角度看，我们要关注的是政府与社团亲密的关系能否有助于提升政府执行力的问题。从澳门当前的实际情况看，一方面，政府和社团的亲密关系对提升政策执行能力有支持作用，使政府的政策有民间的扎实支持。另一方面，目前澳门社团在“优势互补、各司其职”方面仍然存在较大的完善空间。很多社团在专业能力等方面无法给政府更多的支持，无法和政府形成强有力的互补关系。由此，未来特区政府在优化政府与社团的伙伴关系方面，除了要巩固政府与社团的亲密关系外，更要凸显社团在政策执行中的地位和作用，形成从政府到社团顺畅的执行网络，重视培育社团的公共服务供给能力，使社团成为政府施政更好的合作伙伴。
,AbstractEN:,KeyWords:56349,75942,25511,EKeyWords:37842,98501,37720,SubjectWords:,LiteratureId:12388269,Fileref:null,OrderFlag:0,IsLeaf:Y,PubDate:null,FindDate:null,IssueDate:null,DocType:null,ProductSeries:null,Doi:null,InstanceID:0,MinNodeSearch:Y,XmlID:b120200301X20184650001_000_009,Prop1:null,Prop2:null,Prop3:null,prop4:null,AddUser:admin,AddTime:2020-07-29 16:48:55.0,ModifyUser:Admin,ModifyTime:2021-11-03 04:41:15.0,HitCount:19,ShowType:putong,LogoID:0,PdfID:12388273,DownCount:18,AuthorInfos:,BookPublishDate:2020-03-01 00:00:00.0,SearchTitle:澳门社会治理研究结论,ISBN:978-7-5201-4308-0,BookTitle:澳门特区政府改革与社团治理,BookStatus:7,AllowDownload:Y,BookVersionNum:null,researchorg:null,CopyRightDate:null,ExcellentPeriod:null,PrizeLevel:null,IsExcellence:null,ContentClass:null,IsDisabled:N,SearchTitle_2:澳门社会治理研究结论,_RowNo:12
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