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财政分权、政绩考核与地方政府土地出让

书 名: 财政分权、政绩考核与地方政府土地出让
英 文 名: Fiscal Decentralization, Performance Examination and Land Transfer by the Local Government
作 者: 孙辉
I S B N: 978-7-5097-5493-1
丛 书 名: 广州大学·青年博士学术文库 订阅
关 键 词:  财政分权 政绩考核 土地出让 地方政府
出版日期: 2014-08-01

中文摘要

分税制设计的不完善使地方政府在土地决策中面临外在的财政压力,而地方政府官员考核机制的缺陷又会导致地方政府在进行土地出让行为时有内在的“自利”动机。研究地方政府在这两种因素影响下的土地出让决策行为,对土地监管和宏观调控政策的制定都具有重要的参考价值。本书尝试从地方政府的“理性人”入手,在同时考量财政分权和政绩考核的情况下对这一问题进行研究,重点论述了三个问题:一是财政分权和政绩考核是否会影响中国地方政府的土地出让行为,如何影响。二是两者造成的地方政府土地出让行为是否具有趋同性。三是两者是不是造成财政收入风险的制度因子。

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在正式考察地方土地财政行为之前,需要首先理清以下几个基本问题:如何界定土地财政?土地财政的规模有多大?土地财政的典型事实是什么?地方政府是出于什么激励机制采取这样的行为?土地财政行为的研究现状是怎样的?土地财政行为蕴含着什么风险?回答上述问题的过程实际上就是梳理地方土地财政行为的内在逻辑的过程,而要回答以上的问题,需要在文献典籍中找到启迪。根据后文的分析,本研究认为土地财政行为是地方政府同时面临着财政激励和晋升激励时做出的合乎自身利益最大化的选择,蕴含着较大的财政风险。因此,以下部分将回顾相应的文献。

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如第二章开首所述那样,要研究土地财政问题的逻辑,首先要科学界定“土地财政”这个概念,把内涵和外延都理清楚,接着的一步工作就是要分析出与土地财政相关的制度规定,进而有针对性地分析土地财政现象的制度诱因。观察到土地财政的典型事实后,总结出这些事实背后的规律,为后面的实证与逻辑推理做好前期工作。

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土地出让面积以及土地出让金收入数量自2000年后迅速增加,这个现象引起了社会各界的广泛关注:到底发生了什么事情,使得地方政府突然如此热衷于出让土地呢?

主流的观点是“土地财政”假说。相关的文献参见周飞舟(2006)以及陶然等(2007)。按照该理论,1994年财政分权改革,使地方事权和财权出现了巨大的缺口。城市规模的扩张需要地方提供越来越多的公共服务,需要更多的公共物品投入、基础设施投资投入,总之,地方政府承担着城市化的高成本。为了弥补地方政府财权与事权之间的财力缺口,地方政府成立土地储备中心,垄断城市土地一级市场,通过“招拍挂”的竞争性方式出让土地(特别是商业用地和住宅用地)来最大化出让金收入。土地出让金成为地方政府预算外收入的重要来源。

关于该假说,目前的研究主要是规范性的分析,鲜有定量分析的实证文献,因此,本章将在城市化进程中这个大背景下分析该问题,验证该理论的解释力,并希图得到一个逻辑传导机制:城市化背景下到底是如何通过财政分权这个激励机制来促使地方政府卖地的?卖地的目的真的是为了弥补财力缺口吗?地方政府到底是被迫还是主动?这些问题,将在下面的章节里得到逐步的分析。

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第四章验证了“土地补缺”的假说,通过构建模型和实证分析,地方政府大量出让土地是为了弥补1994年分税制改革带来的财力缺口,是地方政府官员在财权和事权不匹配下的迫不得已的行为。按照以上逻辑,地方政府应该趋向于高价出让土地,可是现实中,地方政府低价甚至零地价出让土地的事件却层出不穷,可见“土地补缺”假说对这种情况没有解释力,需要找一个新的视角来分析该问题。只有这样才能正确理解地方政府的高价“卖地”行为和“低价出让土地”行为并行不悖的原理。本章旨在寻找地方政府“低价”甚至“零地价”出让土地的行为动机以及逻辑传导机制。

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按照第六章的分析,1994年财政分权导致了地方财政收入和财政支出间的巨大缺口,这个财政缺口造成了地方财政压力,而地方财政压力以及晋升激励所引发的工业化与城市化冲动,形成了普遍的“占地竞赛”。获取“土地财政”成为地方政府的普遍“偏好”。地方政府的财政收入十分依赖土地收益,规模很大,而且很普遍。按照经典财政学的理论,主要收入来源不稳定、预算外资金膨胀、增长过快,以及税基被侵蚀问题长期得不到解决等,是典型的财政收入风险。因此,本章将具体分析这方面的问题。

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