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中国国家公园体制建设研究

书 名: 中国国家公园体制建设研究
英 文 名: Policy Research on the Development of China’s Pilot National Parks
作 者:  苏杨 何思源 王宇飞 魏钰
I S B N: 978-7-5201-2225-2
丛 书 名: 中国国家公园体制建设研究丛书 订阅
关 键 词:  国家公园 研究报告 中国
出版日期: 2018-02-01

中文摘要

国家公园体制建设研究,不仅要衔接中央文件,更要明晰国家公园体制建设的难点和重点,提出目标导向和问题导向下的国家公园体制建设框架,并在典型案例区提出重要的体制机制建设方案。

国家公园体制建设,按照中央文件,可分为试点阶段和全面推进阶段。国家公园体制试点意图通过建立“统一、规范、高效”的国家公园体制,实现“保护为主,全民公益性优先”的建设目标。而国家公园体制建设的路径应是《生态文明体制改革总体方案》中提出的“加强对国家公园试点的指导,在试点基础上研究制定建立国家公园体制总体方案”,即依托试点区,根据试点经验提出体制建设的总体方案。《建立国家公园体制总体方案》在中央深改组第37次会议上通过后,国家公园体制建设的总体思路已经清晰:以“保护为主,全民公益性优先”为终极目标,以完整配套的生态文明体制为支撑。国家公园以保护为首要任务已经成为全球共识,而中国因“人、地”方面的国情,国家公园的建设不能照搬美国等发达国家的垂直管理模式,而是需要更多地关注周边社区的发展,更多地依靠宏观的生态文明体制。党的十九大报告在生态文明建设部分指出要“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”,这意味着中央明确了国家公园体制试点建设在整个自然保护事业中的地位,即国家公园体制建设将成为全面深化改革的代表性制度,成为生态文明体制改革的突破点和重要抓手。国家公园应被视为生态文明建设的重要物质基础和先行先试区,国家公园体制建设必须依托于生态文明八项基础制度的配套建设,国家公园体制的框架、内容、各项体制机制的改革方向和操作方案应与《生态文明体制改革总体方案》相衔接、协调并细化,按照《建立国家公园体制总体方案》来操作。其中,“统一”是居首位的改革目标,即通过建立国家公园体制,实现重要自然保护地的空间整合和体制整合。在整合中,必须考虑到国情:价值较高的保护地存在明显的“人、地”约束,且总体制度环境仍然有“共搞大开发”的特征,全国基本没有生态文明八项基础制度全面配套落地的区域。因此,本书以《生态文明体制改革总体方案》和《建立国家公园体制总体方案》为依据,聚焦“权、钱”相关制度,具体体现为管理单位体制、资源管理体制和资金机制三方面。

管理单位体制是国家公园管理的基础,要明确管理机构的权责范围(重点指权力划分)和设置方式(机构的形式、级别和人员编制)。基层国家公园管理机构如何确定管理单位体制,本书以武夷山国家公园试点区为例,对前置审批型、事业单位型、特区政府型三种模式进行比选,确定具体管理机构的设置方式(包括机构级别等),进而给出具体的人员编制的匡算公式。

在资源管理体制方面,以土地权属制度的设计为重点。国家公园首先要加强保护,有效的保护必须建立在明确保护对象、设定保护目标并细化保护需求的基础上。保护需求的细化是建立适当的土地利用方式的前提,也是设计相应的制度保障的科学依据。基于细化保护需求的创新的土地利用方式的落地,需要借助诸如地役权这样的制度落实,而涉及具体空间和管控方式的地役权,又需要借助政府事权,在不同的空间根据不同的保护需求和现实约束,使保护需求和合理利用等事务成为高级别的明确的政府事权,以推动地役权制度的实现。因此,在管理体制上,必须明确国家公园管理机构的事务范围并进行中央政府和地方政府的事权划分,在管理机制上体现资金机制的核心地位并进行测算,在管理目标上明确空间上的保护需求和相应管理方式,最终将资金用到实处。而在保护需求上,则要在空间上明确保护需求和利用方式的强度,避免封闭式保护的不合理性,并将不同的保护和利用需求与政府事权对应,以明确包括生态补偿等在内的资金需求和保障渠道。这样的思路,以武夷山为例,转化成了具体的“地役权”的设计方案和实施步骤。

在资金机制方面,重点为筹资机制中的财政渠道和市场渠道。财政渠道的建设可以通过事权划分来加强和规范。为此,本书将国家公园的管理事务分为资源保护和环境修复活动、保护性基础设施建设、公益性利用基础设施和公共服务、经营性利用基础设施建设和相关服务四个方面,根据财政学外部性范围、信息对称、激励相容三原则进行事权划分,提出不同级别政府应承担的事权,并就武夷山的情况进行测算。市场渠道的建设更为复杂。考虑到中国国家公园建设中的“人、地”约束,提出主要用于社区且管理机构也能获利的绿色发展机制。这个机制的技术路线是将资源环境的优势转化为产品品质的优势,并通过品牌平台固化推广体现为价格优势和销量优势,最终在保护地友好和社区友好的情况下实现单位产品价值的明显提升。这样的转化需要依托国家公园产品品牌增值体系来实现,具体包括产品和产业发展指导体系、产品质量标准体系、产品认证体系、品牌管理推广体系(包括知识产权保护)、品牌增值检测和保护情况评估体系。

考虑到国家公园体制机制的构建是一个动态的、发展的过程,并且管理单位体制的权力在体制机制的重点领域(资源管理体制和资金机制中)都有所涉及,因此本书明确了不同层面的国家公园管理机构对应的权力清单和运行方式,还以武夷山为例提出了国家公园体制建设的项目化方案,使得研究成果完整地覆盖了从顶层设计到项目落地的全过程。

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CommonID:DIR_70000961,ID:9479924,SiteID:14,Type:chapter,Code:null,ParentId:0,InnerCode:610071,name:第一部分 与中央文件衔接的国家公园体制建设思路和总体框架,ShortName:,SubName:,EnTitle:,EnShortTitle:,EnSubTitle:,Level:0,BookId:9479861,AbstractCH:

从生态文明建设的角度和高度看,国家公园是中国生态文明建设的重要物质基础、生态文明制度建设的先行先试区、生态文明八项基础制度因地制宜的创新实践区;而国家公园体制建设是国家公园事业的基础,国家公园体制建设试点是中国推进国家公园事业起步的重要工作。为此,应有以下两方面考虑:①国家公园体制试点和建设必须与“五个发展”理念、《生态文明体制改革总体方案》(以下简称《生态文明方案》)、《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》)等中央的顶层设计紧密结合,必须按照中央的相关文件要求进行部署,只有这样才可能确保这项工作朝着正确的方向有序推进,即国家公园体制建设必须是目标导向的;②中国已经存在多种保护地类型,在保护地管理问题繁多且保护地优化管理存在多方面约束的情况下,国家公园体制试点和建设更需要找到针对问题的且与当前各类保护地体制衔接的改革路径,只有这样才可能形成中国国情下“统一、规范、高效”的国家公园体制,即国家公园体制建设还应是问题导向的。归根结底,问题导向是目标导向的基础。

基于这些考虑,本部分作为中国国家公园体制建设政策研究的基础,兼顾目标导向和问题导向,提出符合中国国情的体制机制的总体框架和建设思路。

,AbstractEN:,KeyWords:432993,31525,173349,162296,EKeyWords:432994,65949,63880,429798,SubjectWords:,LiteratureId:9479922,Fileref:null,OrderFlag:0,IsLeaf:N,PubDate:null,FindDate:null,IssueDate:null,DocType:null,ProductSeries:null,Doi:null,InstanceID:0,MinNodeSearch:Y,XmlID:b120180201X20173933001_000_001,Prop1:null,Prop2:null,Prop3:null,prop4:null,AddUser:wanghan,AddTime:2018-03-21 09:35:48.0,ModifyUser:Admin,ModifyTime:2021-11-03 02:38:02.0,HitCount:47,ShowType:putong,LogoID:0,PdfID:9479925,DownCount:46,AuthorInfos:,BookPublishDate:2018-02-01 00:00:00.0,SearchTitle:与中央文件衔接的国家公园体制建设思路和总体框架,ISBN:978-7-5201-2225-2,BookTitle:中国国家公园体制建设研究,BookStatus:7,AllowDownload:Y,BookVersionNum:null,researchorg:null,CopyRightDate:null,ExcellentPeriod:null,PrizeLevel:null,IsExcellence:null,ContentClass:null,IsDisabled:N,SearchTitle_2:与中央文件衔接的国家公园体制建设思路和总体框架,_RowNo:4
CommonID:DIR_70000982,ID:9479929,SiteID:14,Type:chapter,Code:null,ParentId:0,InnerCode:610072,name:第二部分 武夷山国家公园体制试点区体制机制现状,ShortName:,SubName:,EnTitle:,EnShortTitle:,EnSubTitle:,Level:0,BookId:9479861,AbstractCH:

体制机制建设不能只停留在总体框架阶段,还需结合不同类别国家公园试点区的需求和约束细化为落地方案。这就需要围绕整合(空间整合和体制整合)和体制机制的重点领域[与“权”相关的管理单位体制和资源管理体制(土地权属为代表)及与“钱”相关的资金机制]进行深入分析。

福建省是国家公园体制的12个试点省份之一。武夷山国家公园体制试点区被明确为第一批试点地区,且其实施方案于2016年得到国家发改委批复,在国家公园体制试点中具有典型性:从管理的两维度分类来看。该试点区是整合管理难度较大的区域。在这样的区域,相关体制机制若能落地,则在全国其他区域较易于操作。

为此,本部分基于调查,详细分析了福建省特别是武夷山国家公园体制试点区内现有管理体制的主要问题、现行的土地权属基本情况和既得利益结构(基本对应管理单位体制、资源管理体制和资金机制),以明晰体制机制的建设需求和落地约束,服务于第三部分国家公园相关体制机制试点改革的细化设计。

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基于第二部分的分析,本部分以武夷山国家公园体制试点区为例,结合已经批复的《武夷山国家公园体制试点区试点实施方案》(以下简称《武夷山试点实施方案》)和《总体方案》,从具体的操作层面探讨如何建立国家公园管理体制机制(包括建立过程中的阶段性体制机制)。以此为基础,即可将本研究的体制建设总体框架和具体的体制机制构建方案(包括项目化方案)推而广之。《武夷山试点实施方案》审批较早,对其与《总体方案》理念一致的部分,继续探索政策的执行和落地;不一致的,要进行纠偏和调整。

本部分管理体制机制的细化,基于第一部分的总体框架、第二部分的现状问题,并尽量与《实施方案大纲》对应,包括管理单位体制、资源管理体制、资金机制,也涉及日常运行机制(日常管理机制、社会发展机制、社会参与机制和合作监督机制),也尽量与《总体方案》中的统一事权、分级管理的体制、资金保障机制、自然生态系统保护制度和社区协调发展制度一致。从前述武夷山的情况看,要建立起“统一、规范、高效”且可复制、可推广的国家公园体制,关键在于“权”和“钱”两个方面的制度安排,即管理单位体制、资源管理体制和资金机制(也是管理的重点和难点):“权”的方面,要划清地方政府与管理机构的关系(权力的划分),在管理单位体制设置中使管理机构权责利匹配,赋予其统筹管理各种保护地类型、各种土地所有权类型的权力和能力,并有与之匹配的队伍;“钱”的方面,要从根本上解决管理机构财政资金不足、不当经营的问题,使管理机构的财力与事权相对称,并通过构建合适社区发展的机制,使国家公园更好地体现全民公益性。

基于此,这一部分的内容设计如下:决定管理机构性质和权责的管理单位体制(3.2节)、以土地权属为重点的资源管理体制(3.3节)、决定管理机构财力和事权是否相称的资金机制的构建(3.4节)。在此基础上,提出国家公园管理机构重点领域的权力清单和运行方式(3.5节)。

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以项目带动制度建设,是中国国情下在地方政府层面推动体制改革的重要经验。项目化是制度落实和政策执行的重要抓手。前述国家公园体制机制方案的实现,需要借助具体的项目落地。为此,结合武夷山国家公园试点区实施方案和政策目标,需要确定项目设计的内容(项目单)和实施的效果对国家公园建设目标的贡献,即同具体项目的时间表、路线图、任务书结合,最终促使国家公园的建成。这些项目可以是多个项目促成一个政策目标,也可能是一个项目促进多个政策目标的达成。

本书第三部分以武夷山国家公园试点区为案例设计了管理体制机制,附件5中给出了完善《武夷山国家公园体制试点区试点实施方案》的具体措施。本部分基于这两方面成果,给出体制机制落地的项目化方案。由于体制机制的项目化具有普适性,不受体制机制具体内容影响,因此本部分的结论对其他国家公园体制机制的落地也具有适用性。

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本文为《中国国家公园体制建设研究》一书附件,记录了中国及世界范围内的关于国家公园体制的介绍。

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