21世纪，政府间竞争的关键是人力资源及其开发水平的竞争。开发人力资源，促进其转化为人力资本，提高组织的竞争能力，已然成为各国政府、企业与社会各界的广泛共识10579670。知识经济与后工业化时代的要求、可持续发展的治国理念以及中国人口众多的社会现实，都决定了中国必须走人力资本发展的道路。人力资本发展（Human Resource Development，简称HRD，也称为人力资源开发），其基本内容是提高人的素质、挖掘人的潜能、合理配置和使用人力资源，通过HRD使人具备有效参与国民经济发展所必备的体力、智力、技能及正确的价值观和劳动态度，人力资本的质量不仅以教育和技能来度量，还应按照健康、营养标准、生命期望及分配管理资源和进行合理经济决策的能力来加以度量10579671。在人力资源理论中，人力资本发展与人力资源管理、培训、教育等其他人力资本活动最大的区别就在于，在财政理念上，人力资本发展侧重于长期投资，具备较强的风险特性10579672。在各国市场经济的发育过程中，出于人力资本发展具有较强正外部性的考虑，政府部门大都在社会经济政策层面给予了较多的扶持与资助。财政税收政策作为宏观经济调控的 <<