一般而言，“上有政策、下有对策”是中央与地方关系中不可避免的博弈行为。在单一制国家结构中，中央政府出台的政策，需要不同的地方政府与本地实际情况相结合，并出台使中央政策得以在本地贯彻落实的对策。这种对策无疑会把中央政策中对本地有利的规定充分地加以运用，直至政策的上限。而对那些影响本地利益的规定则尽可能地淡化和冷处理，直至政策的下限。事实上，任何一个政策都会有一定的政策规定范围（上限、下限），只要不超出政策的极限，下级人员的对策都是无可非议的。836782当然，地方的对策也有可能超出中央政策的上限或下限。因此，从字面意义上看，“上有政策、下有对策”既有积极的意义，即地方政府结合中央政策与本地情况进行因地制宜的选择，也存在消极的问题，即地方政府为了实现地方的短期利益而变通执行中央政策。本章提及的“上有政策、下有对策”主要指第二种情况，是指地方政府在执行中央政策的过程中，更多地考虑本地区的实际利益，有意识地不执行或变通执行中央政策，从而导致中央政府的政策意图不能实现或不能完全实现。新中国成立以来，财政体制中“上有政策、下有对策”的现象及问题一直困扰着理论界与实务界，由此造成的危害，只是在计划经 <<