我国海岛资源十分丰富，据统计，面积大于500平方米的海岛有7300多个，其中约94%为无人居住岛屿；面积在500平方米以下的岛屿及岩礁约2万个。这些无居民海岛资源丰富，具有重要的政治、经济、军事、生态价值。改革开放以来，特别是实施国家海洋开发战略以来，人们对无居民海岛的开发利用活动越来越多。但由于缺乏保护意识，片面追逐经济利益，无居民海岛开发、建设、保护与管理工作中出现很多问题，如海岛景观破坏严重，导致不堪入目，大煞风景；凿挖严重，导致不断侵蚀乃至垮塌，岛屿消失，数量减少（甚至导致影响我国领海基线）；开采、建筑造成岛屿地貌破坏严重，导致岛屿及周边海域环境改变，生物多样性消减；部分海岛被违法私占，或改变用途，导致不可预测的环境安全威胁；等等。为了规范对海岛的管理，进入21世纪以来我国颁布了一系列法律法规、制定了一些政策文件。如2003年6月17日发布的《无居民海岛保护与利用管理规定》，2009年12月26颁布的《中华人民共和国海岛保护法》，2010年6月7日财政部、国家海洋局发布的《无居民海岛使用金征收使用管理办法》等，以及地方颁布的很多行政规章。虽然有如此多法律文件对无居民海岛的使用、 <<