清末变法改制前，我国的司法制度自古只有办理之专官，无特设之法院，司法权多由各级行政部门掌管。这种体制的弊端有四：一是依行政序列以割裂司法序列，或者完全借行政权以横揽司法；二是司法审级过繁，人民必须逐级上诉，不准越诉，加上交通不便，官吏、皂隶敲诈勒索，致使审理迟滞，民怨沸腾；三是相关法律法规欠缺，没有法院组织法，没有民、刑事诉讼法，而司法大权多是操纵在胥吏和幕僚手中，缺乏专业的司法人员，上级部门仅就文字稽钩其暇隙，一般无法覆核内容；四是无公正观念和司法独立理念指导司法实践，皇权至上，不尊重人权，司法专横擅断。这种状况到了近代已经是完全悖时代潮流而动。西学东渐以来，新思潮风起云涌，加上诸列强贪婪环视，清朝与西方帝国主义者所签订的不平等条约使其备受领事裁判权的压迫，旧有的司法体制已难苟延。光绪二十八年（1902）清廷与英国续订通商航海条约中有一款：中国深欲整顿本国律例，以期与各国律例，改同一律，英国允愿尽力协助，以成此举。一俟查悉中国律例情形，及其审判办法，及一切相关事宜，皆臻妥善，英国即允弃其治外法权。中国台湾学者廖与人认为，这是中国企图取消不平等条约之最初表示，亦系准备建立新的司法制度之 <<