现代社会是一个高风险社会，在现代社会，个人难以承担由于高度专业化分工给公民个人带来的高风险，因此需要由政府来构建一个覆盖全体人民的公共服务体系。综观全球，过去一个世纪，政府在公共服务领域承担起了越来越多的责任。从20世纪初期开始，西方主要国家的政府不再奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的理念，随着市场经济的发展，诸如失业、贫困、环境、卫生等问题也日益严重，政府开始编织覆盖全社会的公共服务保障体系，由此政府的规模开始逐步扩大。尤其是二战以后，各个国家进行了一系列社会保障制度的立法，建立福利国家制度，政府规模持续扩张。比如，根据有关研究，在六个发达国家，1913年政府花费占GDP的比重是11.7%，1999年则达到42%。Modernizing the State：Restructuring China’s PSUs Delivering Public Services. Prepared for World Bank，2004.">[1]而与政府规模的扩张密切相关的，是各个国家用于公共服务的支出在大幅上升。在一份对17个发达国家的数据分析中，在1913年，教育支出、医疗卫生支出和养老金 <<