“治理”这一概念在1989年世界银行的报告中首次出现。它的原意是控制、引导和操纵。随着治理在政府管理模式变革中的应用，它的内涵不断得到丰富和完善。理论界也给出了不同的观点，其中全球治理委员会给出的界定最有权威性和代表性。该委员会于1995年发表了一份研究报告，题为《我们的全球伙伴关系》，报告中给出了治理的定义。治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。从治理的内涵来看，治理具有以下三个特征。第一，主体的多元化，政府、社会和市场都将成为治理的主体。第二，突出个体的自主性和自治性。第三，国家和社会的关系从零和对立走向合作共治。治理的最终目的在于实现公共利益的最大化，虽然治理的过程离不开政府、社会和市场的合作，但是毕竟最初源于政府管理模式的变革，在三个主体中，政府还是起着主导作用，公共秩序的维护和公共利益的实现离不开政府在既定的范围内运用权力去引导、规范和控制公民的各种活动，政府权力作用的发挥需要以政府权威作为 <<