一 问题的提出

基金会作为公益组织，是社会以组织化形式实现财富由富人向穷人转移的制度安排，是以社会公益的名义重新分配财富的合法形式（王名、徐宇珊，2008）。基金会对一个国家、地区的社会公益具有重要的促进作用，也是一个国家、地区社会进步的重要标志。改革开放以来，随着中国经济、社会的不断进步，中国的各类基金会不断发展壮大。

2004年国务院颁布的《基金会管理条例》第一次对基金会设立、组织机构、财产管理使用、监督管理和法律责任等进行了系统规定，打开了非公募基金会注册的窗口。自此以来，非公募基金会数量有着最大限度的变化。2010年非公募基金会数量首次超过公募基金会，2015年非公募基金会在全国的占比（68.24%）是2006年（32.89%）的2倍多。2015年新成立基金会633家，超过2014年新增的605家以及2013年新增的584家。除此以外，过去十年基金会总量翻了3倍，每年保持15%左右的高速增长，甚至有5年的增速在20%以上（基金会中心网，2016）。

不过，自2011年以来，中国新增基金会的来源发生了很大变化。由于基金会登记注册政策的放开，在地级、县级民政部门注册的基金会（以下分别简称地级、县级基金会，合称地县级基金会）异军突起，成为新成立基金会的生力军。2015年，累计注册地级基金会559家，累计注册县级基金会130家，分别是2013年的3.5倍和8.7倍。从2013年到2015年短短三年，地级基金会数量占所有基金会的比例从4.46%提高到了11.48%，县级基金会数量占比也从0.41%提升到2.67%。相对而言，同一时期的民政部注册基